بازسازی بدون چاپ پول؛ صورتحساب اقتصاد پس از بحران را چه کسی میپردازد؟
بحث بازسازی اقتصاد ایران از مرحله بیان کلیات عبور کرده و اکنون به یکی از دشوارترین پرسشهای سیاستگذاری رسیده است: منابع مالی ترمیم زیرساختها، احیای واحدهای تولیدی، جبران خسارت خانوارها و بازگرداندن خدمات عمومی از کجا تأمین خواهد شد؟ دولت از تشکیل ساختارهای اجرایی بازسازی، ارائه تسهیلات به بنگاههای آسیبدیده، استفاده از ظرفیت بازار سرمایه و مذاکره برای جذب سرمایه خارجی سخن میگوید. در سوی دیگر، بانک مرکزی هشدار داده است که تأمین این هزینهها نباید به افزایش بیضابطه نقدینگی و استفاده از پول پرقدرت منجر شود.
وحید ماجد، معاون سیاستگذاری پولی بانک مرکزی، تبدیلشدن این نهاد به «قلک جبران کسری بودجه» را خط قرمز سیاستگذار پولی دانسته است. مضمون این موضع روشن است: دولت میتواند برای تأمین منابع به فروش اوراق، اصلاح ترکیب بودجه و جذب سرمایه متوسل شود، اما نباید هزینه بازسازی را مستقیماً به ترازنامه بانک مرکزی منتقل کند. این اعلام موضع در اقتصادی اهمیت دارد که پیش از اضافهشدن هزینههای جدید نیز با تورم بالا، رشد سریع متغیرهای پولی، کسری بودجه و ناترازی تعدادی از بانکها مواجه بوده است.
همزمان، ارقام بزرگی وارد فضای خبری شدهاند. از یک سازوکار پیشنهادی ۳۰۰ میلیارد دلاری برای جذب سرمایه خصوصی گرفته تا بستههای چنددههمتی داخلی، پروژههای صدها میلیارد دلاری قابل عرضه و برنامههای گسترده تسهیلات بانکی. بزرگی این اعداد ممکن است چنین تصوری ایجاد کند که منابع بازسازی کمابیش آمادهاند و مسئله اصلی فقط آغاز عملیات اجرایی است. واقعیت مالی پیچیدهتر است. میان اعتبار مصوب، تعهد سرمایهگذاری، پروژه قابل عرضه، تسهیلات معرفیشده و پولی که واقعاً پرداخت شده فاصلهای جدی وجود دارد.
گزارش رویترز درباره سازوکار ۳۰۰ میلیارد دلاری نیز تأکید میکند که این برنامه یک وسیله سرمایهگذاری خصوصی است، نه کمک بلاعوض یا صندوقی متکی بر بودجه دولتها. بیش از ۱۵۰ میلیارد دلار تعهد اولیه به نقل از یک منبع آگاه مطرح شده، اما نام بیشتر سرمایهگذاران، شکل حقوقی تعهدات و زمانبندی انتقال منابع عمومی نشده است. فعالیت این سازوکار نیز به نهاییشدن توافق سیاسی و حقوقی وابسته است. بنابراین تا زمانی که قراردادها، سرمایهگذاران، پروژهها و تضمینهای اجرایی مشخص نشوند، نمیتوان این رقم را در ردیف منابع قطعی بازسازی قرار داد.
آنچه در ظاهر بهعنوان یک بحث مالی مطرح میشود، در عمل تعیینکننده مسیر تورم، نرخ ارز، بدهی دولت، سلامت شبکه بانکی، نرخ سود، سرمایهگذاری بخش خصوصی و قدرت خرید خانوارهاست. تأمین مالی بازسازی ایران فقط پاسخ به این پرسش نیست که چه مقدار پول لازم است؛ مسئله اصلی این است که پول از کجا میآید، چه کسی ریسک آن را میپذیرد و بازپرداخت آن بر دوش کدام گروه قرار میگیرد.
هزینه واقعی بازسازی با ارزش ساختمانهای تخریبشده برابر نیست
هر برنامه مالی جدی باید با برآورد خسارت آغاز شود. با این حال، هنوز یک ارزیابی ملی، عمومی و پروژهمحور که کل خسارتها و نیازهای بازسازی را مشخص کند، در دسترس نیست. ارقام منتشرشده بیشتر به تعداد واحدهای آسیبدیده، بستههای حمایتی یا ارزش پروژههای قابل ارائه مربوطاند. این دادهها برای ترسیم ابعاد اولیه بحران مفیدند، اما جای برآورد جامع خسارت را نمیگیرند.
صورتحساب بازسازی دستکم چهار لایه دارد. لایه نخست، خسارت مستقیم فیزیکی است؛ یعنی هزینه تعمیر یا جایگزینی ساختمان، ماشینآلات، شبکه برق، پالایشگاه، خط انتقال، جاده، پل، بندر، بیمارستان، مدرسه و تأسیسات عمومی. این همان بخشی است که بیشتر در تصاویر و گزارشهای اولیه دیده میشود.
لایه دوم، زیان ناشی از توقف فعالیت اقتصادی است. کارخانهای که برای چند ماه از مدار تولید خارج شده، فقط به تعمیر تجهیزات نیاز ندارد. درآمد فروش آن کاهش یافته، قراردادهایش مختل شده، ممکن است مشتریان خارجی خود را از دست داده باشد و همچنان با هزینه حقوق، بیمه، مالیات، اجاره و اقساط بانکی روبهرو باشد. پس از تعمیر نیز برای خرید مواد اولیه و راهاندازی خطوط تولید به سرمایه در گردش نیاز خواهد داشت.
لایه سوم به بازطراحی و مقاومسازی مربوط میشود. بازسازی اقتصادی زمانی ارزش بلندمدت ایجاد میکند که زیرساختهای جدید فقط نسخهای از داراییهای قدیمی نباشند. شبکه انرژی باید پراکندگی، ذخیره پشتیبان و تابآوری بیشتری داشته باشد؛ سامانههای ارتباطی باید در برابر اختلال سایبری مقاومتر شوند؛ صنایع باید مسیرهای جایگزین تأمین مواد اولیه را تعریف کنند و مراکز داده، انبارها و تأسیسات حیاتی نباید در نقاطی متمرکز شوند که یک حادثه بتواند بخش بزرگی از ظرفیت کشور را از کار بیندازد.
لایه چهارم، هزینههای اجتماعی است: جبران خسارت مسکن، حمایت موقت از خانوارهای فاقد درآمد، درمان، اسکان اضطراری، بازسازی خدمات آموزشی و بهداشتی و جلوگیری از تعطیلی کسبوکارهای کوچک. این هزینهها معمولاً جریان درآمد مستقیمی ایجاد نمیکنند و نمیتوان انتظار داشت سرمایهگذار خصوصی یا بانک تجاری بدون تضمین بودجهای آنها را تأمین کند.
نادیدهگرفتن هر یک از این اجزا، برآورد منابع را کمتر از واقع نشان میدهد. از سوی دیگر، واردکردن همه نیازها به بودجه یکساله نیز امکانپذیر نیست. نخستین شرط بازسازی غیرتورمی، تهیه فهرستی شفاف از پروژهها و تقسیم آنها به اقدامات اضطراری، طرحهای زیربنایی و پروژههای تجاری است. منبع مناسب برای هر گروه یکسان نیست.
چرا چاپ پول سادهترین و پرهزینهترین مسیر است؟
دولتها در دوره بحران با فشار شدیدی برای اقدام سریع روبهرو میشوند. مردم انتظار دارند خسارتها جبران شود، پیمانکاران پول خود را دریافت کنند، واحدهای تولیدی تسهیلات بگیرند و زیرساختها در کوتاهترین زمان به مدار بازگردند. مالیات به زمان نیاز دارد، فروش اوراق به ظرفیت بازار وابسته است، واگذاری دارایی با موانع حقوقی روبهرو میشود و سرمایه خارجی نیز در انتظار قرارداد، بیمه، مجوز و تضمین میماند. در چنین شرایطی، منابع بانک مرکزی ظاهراً سریعترین گزینهاند.
اما چاپ پول هزینه را حذف نمیکند؛ فقط روش دریافت آن را تغییر میدهد. زمانی که پایه پولی و اعتبارات بانکی بدون افزایش متناسب تولید رشد میکنند، تقاضای اسمی در اقتصاد افزایش مییابد. اگر عرضه کالا، خدمات و ارز نتواند با این تقاضا هماهنگ شود، فشار خود را در قیمت کالاها، نرخ ارز، طلا، مسکن و داراییهای دیگر نشان میدهد.
تورم در این وضعیت مانند یک مالیات پنهان و نامتوازن عمل میکند. حقوقبگیران، بازنشستگان، مستأجران و خانوارهایی که بخش عمده درآمدشان صرف خوراک و مسکن میشود، سهم بیشتری از هزینه را میپردازند. در مقابل، صاحبان داراییهایی مانند ارز، طلا، زمین، سهام یا املاک معمولاً امکان بیشتری برای محافظت از ثروت خود دارند.
مسئله فقط کاهش قدرت خرید نیست. تورم هزینه خود بازسازی را نیز افزایش میدهد. پیمانکار برای فولاد، سیمان، تجهیزات، حملونقل و نیروی کار مبلغ بیشتری مطالبه میکند. تجهیزات وارداتی با نرخ ارز بالاتری خریداری میشوند. قراردادهای عمرانی نیازمند تعدیل میشوند و پروژهای که با بودجه مشخص آغاز شده، پیش از تکمیل به اعتبار تازه نیاز پیدا میکند. این فرایند میتواند چرخهای از کسری، افزایش نقدینگی، تورم و افزایش مجدد هزینه پروژهها ایجاد کند.
رابطه میان پایه پولی و نقدینگی البته کاملاً مکانیکی نیست. افزایش ذخایر بانکی زمانی به رشد گستردهتر اعتبار منجر میشود که بانکها وام جدید ایجاد کنند، تقاضای اعتبار وجود داشته باشد و محدودیتهای سرمایهای و نظارتی مانع گسترش ترازنامه نشوند. با این حال، تأمین مستمر کسری بانکها و دولت از سوی بانک مرکزی، ظرفیت گسترش اعتبار و نقدینگی را افزایش میدهد و کنترل تورم را دشوارتر میکند.
پولیشدن هزینهها همیشه از درِ بودجه وارد نمیشود
تصویر رایج از چاپ پول این است که دولت مستقیماً از بانک مرکزی استقراض میکند و در مقابل، پایه پولی افزایش مییابد. در عمل، انتقال هزینه به بانک مرکزی میتواند مسیرهای غیرمستقیمتری داشته باشد. یکی از مهمترین این مسیرها، تسهیلات تکلیفی است.
دولت ممکن است بانکها را موظف کند برای بازسازی مسکن، احیای صنایع، خرید لوازم یا جبران خسارت، وامهایی با نرخ ترجیحی و دوره تنفس طولانی پرداخت کنند. اگر منابع جبران نرخ سود، زیان احتمالی یا ضمانت بازپرداخت در بودجه پیشبینی نشده باشد، بار مالی در ترازنامه بانک باقی میماند. بانک برای اجرای تکلیف، منابع بیشتری جذب میکند، نرخ سود سپرده را بالا میبرد، دارایی میفروشد یا از بازار بینبانکی و بانک مرکزی منابع میگیرد.
در این حالت، دولت ممکن است در ظاهر از بانک مرکزی وام نگرفته باشد، اما زنجیره مالی به همان نقطه ختم میشود: بانک وام تکلیفی پرداخت میکند، با کمبود ذخایر مواجه میشود و بانک مرکزی برای جلوگیری از اختلال در پرداختها منابع در اختیار آن قرار میدهد. کسری بودجه از ترازنامه دولت به ترازنامه بانک و سپس به بانک مرکزی منتقل شده است.
این نوع پولیشدن میتواند از استقراض مستقیم دشوارتر باشد، زیرا هزینه آن در ردیفهای شفاف بودجه دیده نمیشود. بخشی از زیان به شکل مطالبات معوق، سود شناساییشده اما وصولنشده، اضافهبرداشت، بدهی بانک به بانک مرکزی یا کاهش کیفیت داراییها ظاهر میشود. زمانی که آثار آن در آمار پولی آشکار شود، ممکن است چند فصل از آغاز برنامه گذشته باشد.
بانکها برای بازسازی نقش ضروری دارند، اما نقش آنها باید محدود به فعالیتهایی باشد که جریان نقدی و توان بازپرداخت دارند؛ مانند سرمایه در گردش یک کارخانه فعال، خرید تجهیزات برای یک بنگاه صادراتی یا تعمیر واحدی که پس از بازسازی دوباره درآمد ایجاد میکند. کمک بلاعوض به خانوارها، بازسازی مدرسه یا جبران خسارت اجتماعی، وظیفه بودجه و نهادهای حمایتی است، نه ترازنامه یک بانک تجاری.
عملیات بازار باز؛ دماسنج فشار ذخایر بانکی
عملیات بازار باز یکی از ابزارهای معمول بانک مرکزی برای مدیریت ذخایر کوتاهمدت بانکهاست. بانک دارای اوراق واجد شرایط، این اوراق را در قالب توافق بازخرید بهطور موقت در اختیار بانک مرکزی میگذارد و منابع دریافت میکند. بانک متعهد است در سررسید، اوراق را با قیمت تعیینشده بازخرید کند.
تقاضای چندصدهمتی بانکها در برخی حراجهای سال ۱۴۰۵ نشان داده است که فشار بر ذخایر کوتاهمدت شبکه بانکی قابل اغماض نیست. با این حال، یک حراج منفرد را نمیتوان بهتنهایی نشانه ورشکستگی بانکها دانست. برای تحلیل درست باید حجم ریپوهای سررسیدشده، خالص تزریق منابع، نرخ بازار بینبانکی، اضافهبرداشت بانکها، توزیع تقاضا میان مؤسسات و میزان وثیقه واجد شرایط نیز بررسی شود.
نکته مهم این است که ریپو نیز در لحظه اجرا ذخایر بانکی ایجاد میکند. تفاوت آن با تأمین مستقیم کسری در این است که عملیات وثیقهدار، کوتاهمدت، قیمتگذاریشده و در اصل برگشتپذیر است. اگر استفاده از ریپو به یک نیاز دائمی برای تأمین بانکهایی تبدیل شود که تسهیلات کمبازده یا تکلیفی پرداخت کردهاند، مرز میان مدیریت موقت نقدینگی و تأمین مالی ساختاری ناترازی کمرنگ میشود.
از همین رو، سنجش خطر پولیشدن بازسازی فقط با بررسی تنخواه دولت یا بدهی مستقیم آن به بانک مرکزی ممکن نیست. رشد بدهی بانکها به بانک مرکزی، حجم عملیات بازار باز، اضافهبرداشت و کیفیت دارایی بانکهایی که مأمور تأمین پروژههای بازسازی شدهاند، تصویر کاملتری ارائه میکند.
بودجهای که پیش از بازسازی نیز حاشیه امن بزرگی نداشت
هزینه بازسازی به بودجهای اضافه میشود که از قبل با تعهدات سخت و منابع غیرقطعی روبهرو بوده است. حقوق کارکنان، بازنشستگی، یارانهها، سلامت، خرید تضمینی، بازپرداخت بدهی و هزینه اداره دستگاههای عمومی، بخش بزرگی از مخارج را تشکیل میدهند. حذف سریع این هزینهها ممکن نیست و هر کاهش شدید نیز پیامد اجتماعی یا اقتصادی خود را دارد.
مرکز پژوهشهای مجلس در بررسی نسخه اولیه لایحه بودجه ۱۴۰۵، سقف انتشار و واگذاری اوراق مالی اسلامی را ۹۴۰ هزار میلیارد تومان و میزان اوراق دولتی سررسیدشونده در همان سال را حدود ۴۵۳ هزار میلیارد تومان اعلام کرده بود. این مرکز ظرفیت جذب بازار را با فروض نسبتاً خوشبینانه حدود ۸۷۰ هزار میلیارد تومان برآورد کرد. این ارقام به نسخه اولیه لایحه مربوطاند و نباید بدون قید بهعنوان ارقام نهایی قانون بودجه استفاده شوند، اما فشار موجود بر بازار بدهی را نشان میدهند.
سررسیدشدن ۴۵۳ همت اوراق به این معنا نیست که تمام این مبلغ در همان سال از بودجه نقدی پرداخت خواهد شد؛ دولت میتواند بخشی از بدهی را با انتشار اوراق جدید مدیریت کند. اما همین کار نشان میدهد بخشی از ظرفیت بازار بدهی از قبل برای جایگزینی بدهیهای گذشته مورد نیاز است. هر مقدار اوراق تازه برای بازسازی، به تقاضایی فراتر از نیازهای قبلی احتیاج دارد.
در یکی از حراجهای اوراق سال ۱۴۰۵، از حدود ۵۳.۹ همت اوراق عرضهشده، کمی بیش از ۱۷ همت به فروش رسید. چنین نتایجی یادآوری میکند که سقف قانونی انتشار، تضمینی برای فروش کامل نیست. سرمایهگذار به نرخ بازده، انتظار تورمی، نقدشوندگی، سررسید و ریسک بودجه دولت توجه میکند. اگر بازده اوراق جذاب نباشد، تقاضا شکل نمیگیرد؛ اگر بیش از حد افزایش یابد، هزینه بدهی دولت و نرخ تأمین مالی بخش خصوصی بالا میرود.
بازسازی غیرتورمی بدون اصلاح ترکیب مخارج بودجه دشوار است. دولت نمیتواند همه هزینههای قبلی را بدون تغییر ادامه دهد، پروژههای تازه آغاز کند و همزمان انتظار داشته باشد بدهی، نرخ سود یا فشار پولی افزایش نیابد. حذف پروژههای کماولویت، تعویق طرحهای نمایشی، کاهش هزینههای اداری قابل اجتناب و تمرکز منابع بر زیرساختهای حیاتی، بخشی از تأمین مالی بازسازی است؛ حتی اگر در ظاهر بهعنوان «منبع درآمد» ثبت نشود.
صندوق ۳۰۰ میلیارد دلاری؛ ظرفیت بالقوه، نه حساب بانکی آماده
رقم ۳۰۰ میلیارد دلار بهدلیل بزرگی آن به یکی از محورهای اصلی بحث بازسازی تبدیل شده است. گزارشهای منتشرشده این سازوکار را یک وسیله جذب سرمایه خصوصی معرفی میکنند که قرار است در صورت نهاییشدن توافق، پروژههایی در حوزه انرژی، تولید، لجستیک و حملونقل را تأمین کند. این برنامه شامل کمک بلاعوض یا پول مستقیم دولت آمریکا نیست و از مذاکرات مربوط به داراییهای مسدودشده ایران جداست.
عبارت دقیقتر برای توصیف آن، «سازوکار پیشنهادی و مشروط ۳۰۰ میلیارد دلاری سرمایهگذاری خصوصی» است. واژه صندوق ممکن است در ذهن مخاطب تصویری از پول تجمیعشده و آماده پرداخت ایجاد کند، در حالی که هنوز اطلاعات عمومی کافی درباره شخصیت حقوقی صندوق، مدیر دارایی، محل ثبت، ساختار مالکیت، نحوه تعهد سرمایهگذاران، تضمینها و زمانبندی پرداخت وجود ندارد.
تعهد سرمایهگذاری با ورود پول تفاوت دارد. حتی تفاهمنامه امضاشده نیز الزاماً به اجرای پروژه منجر نمیشود. سرمایهگذار پیش از انتقال منابع، مطالعات فنی و اقتصادی انجام میدهد، مجوز میگیرد، شریک داخلی را بررسی میکند، تأمینکننده و پیمانکار انتخاب میکند، بیمه میخرد، مسیر انتقال پول را میسنجد و درباره خروج سود و اصل سرمایه اطمینان میخواهد.
تجربه سالهای پس از توافق هستهای ۲۰۱۵ نشان داد که فاصله میان اعلام قرارداد و ورود واقعی سرمایه میتواند بسیار زیاد باشد. دهها میلیارد دلار قرارداد و تفاهمنامه مطرح شد، اما بسیاری از آنها با بازگشت تحریمها متوقف شدند و ورود سرمایه مستقیم خارجی با اندازه قراردادهای اعلامشده فاصله داشت. تحلیل Breakingviews رویترز نیز با اشاره به همین سابقه، رقم ۳۰۰ میلیارد دلار را در معرض خطر سرنوشت مشابه دانسته است.
حتی در صورت تحقق بخش بزرگی از برنامه، تمام منابع به بودجه عمومی دولت وارد نخواهد شد. سرمایهگذار خصوصی معمولاً منابع خود را در پروژهای قرار میدهد که جریان درآمد قابل محاسبه داشته باشد. نفت و گاز، پتروشیمی، برق، بندر، راهآهن، معدن، مخابرات، صنایع صادراتی و پروژههای دارای قرارداد خرید تضمینی برای این نوع تأمین مالی مناسبترند.
بازسازی مدرسه، درمانگاه، شبکه آب روستایی، ساختمان اداری، مسکن خانوار کمدرآمد یا پرداخت کمک معیشتی، بازده تجاری مستقیمی ندارد. صندوق خصوصی میتواند با تأمین پروژههای سودآور، فشار را از دوش دولت بردارد، اما جای بودجه اجتماعی بازسازی را نمیگیرد. هر دو منبع لازماند، اما کاربرد آنها یکسان نیست.
تحریم؛ ریسکی که با اعلام توافق ناپدید نمیشود
سرمایهگذاری خارجی فقط به سودآوری پروژه وابسته نیست. شرکت بینالمللی باید مطمئن شود که سهامداران، مدیران، پیمانکاران، بانکهای واسط و ذینفعان نهایی پروژه در فهرست تحریم قرار ندارند. در پروژههای بزرگ ایران، ساختار مالکیت برخی شرکتها چندلایه است و ارتباط میان شرکت خصوصی، نهاد عمومی، شرکت دولتی و پیمانکار وابسته همیشه بهسادگی قابل تشخیص نیست.
زیرساخت حقوقی تحریمهای ایران شامل مقررات، دستورات اجرایی، محدودیتهای بخشی و فهرست اشخاص و نهادهاست. صدور یک معافیت موقت میتواند امکان انجام برخی معاملات را فراهم کند، اما برای پروژهای با دوره ساخت چندساله و دوره بازگشت سرمایه دهساله، کافی نیست. سرمایهگذار باید بداند در صورت بازگشت تحریم، پول منتقلشده، تجهیزات، قرارداد خرید محصول و درآمد پروژه چه وضعیتی پیدا میکنند.
ریسک حقوقی فقط متوجه شرکت سرمایهگذار نیست. بانک تأمینکننده، شرکت بیمه، مؤسسه بیمه اتکایی، شرکت حملونقل، سازنده تجهیزات و حتی شرکت مشاور نیز باید الزامات تحریم و مبارزه با پولشویی را رعایت کنند. نبود یکی از این حلقهها میتواند پروژهای سودآور را متوقف کند.
برای جذب سرمایه پایدار، حداقل چهار مسئله باید پاسخ حقوقی روشن داشته باشد: معافیتها چه فعالیتهایی را پوشش میدهند، اعتبار آنها چه مدت است، در صورت بازگشت محدودیتها چه حمایتی از سرمایهگذار میشود و اختلاف قراردادی در کدام مرجع حل خواهد شد. بدون این پاسخها، سرمایهگذار ممکن است علاقه اولیه نشان دهد، اما انتقال سرمایه را تا روشنشدن شرایط به تعویق بیندازد.
محدودیت تحریم به این معنا نیست که جذب سرمایه ناممکن است. سرمایهگذاری منطقهای، قراردادهای تهاتری، تأمین مالی پروژهای و مشارکت شرکتهایی که دسترسی محدودتری به بازار آمریکا دارند، میتواند بخشی از مسیر را باز کند. اما هزینه سرمایه، بیمه و واسطهگری در چنین شرایطی بالاتر خواهد بود و همین موضوع بازده خالص پروژه برای ایران را کاهش میدهد.
درآمد نفت؛ منبع ارزی مهم با دسترسی و قیمت نامطمئن
درآمد نفت یکی از مهمترین منابع بالقوه برای تأمین مالی بازسازی ایران است. مزیت اصلی نفت آن است که در صورت وصول واقعی، ارز لازم برای واردات ماشینآلات، قطعات، تجهیزات پزشکی، مواد اولیه و فناوری را فراهم میکند. استفاده مستقیم از ارز نفتی برای بخش ارزی پروژهها میتواند نسبت به تبدیل کامل آن به ریال، فشار پولی کمتری ایجاد کند.
با این حال، ارزش اسمی صادرات با پول قابلخرج بودجه برابر نیست. از درآمد ناخالص باید تخفیف فروش، هزینه حمل، بیمه، واسطهگری، انتقال کشتیبهکشتی و هزینههای وصول کسر شود. بخشی از منابع ممکن است در حسابهای محدودشده قرار گیرد یا فقط برای خرید کالا و خدمات مشخص قابل استفاده باشد. سهم شرکت ملی نفت، صندوق توسعه ملی و بودجه عمومی نیز باید از یکدیگر تفکیک شود.
نوسان قیمت نفت خطر دیگری است. اگر پروژههای چندساله بر پایه قیمت بالای مقطعی نفت طراحی شوند، کاهش قیمت میتواند آنها را با کسری روبهرو کند. پروژه عمرانی نیمهتمام نهتنها بازده ایجاد نمیکند، بلکه هزینه نگهداری، تعدیل قرارداد و تجهیز دوباره کارگاه را نیز به دولت تحمیل خواهد کرد.
تبدیل درآمد نفتی به ریال نیز میتواند اثر پولی داشته باشد. اگر دولت ارز نفت را به بانک مرکزی بفروشد و بانک مرکزی بدون فروش آن ارز در بازار، معادل ریالی جدید ایجاد کند، پایه پولی افزایش مییابد. خنثیسازی این اثر به فروش ارز، فروش اوراق یا استفاده از ابزارهای جذب نقدینگی نیاز دارد.
مدل کمریسکتر، ایجاد حسابی شفاف برای منابع ارزی بازسازی و پرداخت بر اساس پیشرفت پروژه است. بخش ارزی پروژه مستقیماً از همان حساب تأمین میشود و بخش ریالی در سقف بودجه و متناسب با ظرفیت تولید داخلی پرداخت میشود. ذخیره بخشی از درآمد در یک حساب احتیاطی نیز میتواند پروژهها را در برابر افت قیمت یا کاهش صادرات محافظت کند.
داراییهای مسدودشده؛ ثروت موجود، نه درآمد تازه
آزادسازی داراییهای خارجی ایران میتواند فشار مالی بازسازی را کاهش دهد، اما چند برداشت نادرست درباره این منابع وجود دارد. نخست اینکه مالکیت ایران بر یک دارایی به معنای دسترسی آزاد دولت به وجه نقد نیست. بخشی از پول ممکن است در حساب امانی باقی بماند، فقط برای خریدهای معین قابل استفاده باشد یا مستقیماً به فروشنده خارجی پرداخت شود.
دوم اینکه دارایی آزادشده یک منبع یکباره است. اگر این پول برای حقوق، یارانه، هزینه اداری یا تعهدات دائمی مصرف شود، پس از پایان دارایی همان هزینهها باقی خواهند ماند. دولت دوباره با کسری مواجه میشود، اما این بار پشتوانه ارزی قبلی را نیز از دست داده است.
کاربرد اقتصادی منطقیتر برای این منابع، خرید تجهیزات سرمایهای، بازپرداخت بدهی خارجی، تقویت ذخایر ارزی، تأمین پروژههایی با بازده روشن یا استفاده بهعنوان تضمین برای جذب اعتبار خصوصی است. بهکارگیری بخشی از داراییها بهعنوان ضمانت میتواند چند برابر مبلغ تضمین، منابع بخش خصوصی را به پروژه وارد کند؛ البته به شرط آنکه تعهدات احتمالی دولت بهطور شفاف ثبت شوند.
نبود رقم رسمی، بهروز و حسابرسیشده درباره میزان دارایی قابل دسترس، محدودیت مهم دیگری است. ارقام رسانهای باید با قید منبع و بدون تبدیلشدن به درآمد قطعی بودجه منتشر شوند. تفاوت میان دارایی اسمی، دارایی آزادشده، منبع قابل انتقال و وجهی که واقعاً در پروژه خرج شده، در اینجا نیز تعیینکننده است.
اوراق بدهی؛ جایگزین چاپ پول یا مسیر غیرمستقیم آن؟
انتشار اوراق بدهی معمولاً بهعنوان گزینهای کمتورمتر از استقراض بانک مرکزی معرفی میشود. دولت اوراق را به خانوارها، شرکتها، صندوقها و بانکها میفروشد و منابع موجود اقتصاد را جذب میکند. در لحظه فروش به سرمایهگذار غیربانکی، پول تازهای خلق نمیشود و فقط مالکیت منابع تغییر میکند.
اما اثر نهایی به خریدار و نحوه تأمین خرید وابسته است. اگر بانکها بخش بزرگی از اوراق را بخرند، سپرده جدید ایجاد کنند و بانک مرکزی نیز ذخایر لازم را در اختیار آنها بگذارد، اثر پولی افزایش مییابد. اگر همان اوراق بارها بهعنوان وثیقه دریافت منابع از عملیات بازار باز استفاده شوند، فاصله میان بدهی دولت و پول پرقدرت کمتر میشود.
افزایش انتشار اوراق میتواند نرخ سود را نیز بالا ببرد. دولت برای جذب خریدار باید بازدهی متناسب با تورم و ریسک ارائه دهد. با افزایش نرخ اوراق دولتی، شرکت خصوصی نیز برای فروش اوراق یا دریافت وام ناچار است نرخ بیشتری بپردازد. منابع صندوقها و بانکها به سمت بدهی کمریسک دولت حرکت میکنند و اعتبار کمتری برای تولید خصوصی باقی میماند؛ پدیدهای که در اقتصاد با عنوان ازدحام مالی شناخته میشود.
اوراق بازسازی زمانی کارآمدتر است که به پروژه مشخص متصل باشد. سرمایهگذار باید بداند پول برای کدام نیروگاه، خط ریلی، شبکه آب یا پروژه شهری مصرف میشود، پیشرفت آن چقدر است و بازپرداخت از چه محلی انجام خواهد شد. اوراق کلی با عنوان بازسازی، بدون شناسه پروژه و گزارش عملکرد، امکان جابهجایی منابع به مخارج دیگر را افزایش میدهد.
برای پروژههای دارای درآمد، میتوان بازپرداخت را به فروش برق، حق دسترسی، عوارض بندری، درآمد حملونقل یا اجاره دارایی متصل کرد. در پروژههای اجتماعی فاقد درآمد، بازپرداخت نهایتاً به مالیات و بودجه آینده وابسته خواهد بود. این تفاوت باید پیش از انتشار اوراق برای خریداران و افکار عمومی روشن باشد.
بازار سرمایه؛ ظرفیت تأمین مالی واقعی و خطر بدهی پنهان
بازار سرمایه میتواند بخشی از بار بازسازی را بدون انتقال کامل آن به دولت یا شبکه بانکی تأمین کند. صندوق پروژه، شرکت سهامی عام پروژه، اوراق اجاره، اوراق منفعت، صندوق زمین و ساختمان، تأمین مالی جمعی و مشارکت عمومی ـ خصوصی از ابزارهایی هستند که میتوانند پساندازهای موجود را به پروژههای مشخص هدایت کنند.
در پروژههای مناسب، دولت میتواند زمین، مجوز، زیرساخت اولیه یا تضمین خرید محصول را فراهم کند و بخش خصوصی مسئول ساخت، تأمین مالی و بهرهبرداری باشد. این مدل زمانی به تأمین مالی واقعی منجر میشود که سرمایهگذار نیز بخشی از ریسک ساخت، فروش و بهرهبرداری را بپذیرد.
اگر دولت اصل سرمایه، سود، نرخ ارز، حداقل درآمد، خرید محصول و تمام زیانهای احتمالی را تضمین کند، پروژه فقط در ظاهر خصوصی است. هزینه در سال نخست وارد بودجه نمیشود، اما در سالهای آینده به تعهد دولت تبدیل خواهد شد. این نوع قرارداد میتواند بدهی پنهانی ایجاد کند که در آمار رسمی اوراق یا بدهی مستقیم دیده نمیشود.
تمام تضمینهای دولتی باید در یک دفتر عمومی تعهدات احتمالی ثبت شوند. ارزش تضمین، شرایط فعالشدن، دوره قرارداد و بدترین سناریوی هزینه باید مشخص باشد. بدون چنین گزارشی، مشارکت عمومی ـ خصوصی ممکن است به ابزاری برای انتقال مخارج امروز به بودجه دولتهای بعد تبدیل شود.
اوراق ارزی و صندوقهای ویژه ایرانیان خارج از کشور نیز در فهرست گزینهها قرار دارند، اما موفقیت آنها فقط به نرخ سود وابسته نیست. اعتماد به بازپرداخت ارزی، امکان انتقال پول، ثبات قرارداد، نحوه حل اختلاف و محافظت در برابر تغییر مقررات اهمیت بیشتری دارد. نرخ سود بالا نمیتواند بهتنهایی ریسک حقوقی و سیاسی را جبران کند.
بیمه؛ حلقهای که نباید پس از تعیین سهم دولت بررسی شود
پیش از آنکه دولت مسئولیت کامل جبران خسارت را بپذیرد، باید میزان پوشش بیمهای داراییهای آسیبدیده روشن شود. برخی بیمهنامهها خطر جنگ و درگیری را مستثنا میکنند، مگر اینکه پوشش جداگانه خریداری شده باشد. در نتیجه، داشتن بیمهنامه عادی الزاماً به معنای پوشش کامل خسارت بحران نیست.
بیمه مرکزی از ارزیابی دهها هزار خودروی آسیبدیده و مشارکت دولت و صنعت بیمه در تأمین منابع پرداخت خبر داده است. این تجربه نشان میدهد در برخی پروندهها شرکت بیمه نقش ارزیاب یا عامل پرداخت را دارد، اما اصل منابع ممکن است از دولت یا بیمه مرکزی تأمین شود. برای تشخیص سهم واقعی صنعت بیمه، باید منبع نهایی پرداخت مشخص باشد.
در بخش صنعت، اطلاعات مهمتری مورد نیاز است: چه تعداد واحد پوشش اموال، وقفه در کسبوکار یا خطرهای ویژه داشتهاند؟ چه میزان خسارت بر عهده بیمهگر داخلی است؟ چه بخشی از طریق بیمه اتکایی قابل بازیافت است؟ چه مقدار خسارت بیمهنشده مستقیماً به بودجه یا بانک منتقل خواهد شد؟
توسعه پوششهای آینده نیز بخشی از معماری اقتصادی بازسازی است. اگر تمام ریسکهای بزرگ همواره به دولت منتقل شوند، بنگاه انگیزه کمتری برای مدیریت خطر، پراکندگی دارایی و خرید بیمه خواهد داشت. حمایت دولت باید برای خسارتهای فاجعهآمیز و خارج از ظرفیت بازار طراحی شود، نه جایگزین دائمی بیمه تجاری و مدیریت ریسک بنگاه.
مولدسازی و فروش دارایی؛ تبدیل ثروت عمومی یا حراج آن؟
فروش اموال مازاد دولت یکی از راههای تأمین منابع بدون افزایش پایه پولی است. دولت میتواند ساختمان اداری بلااستفاده، زمین راکد یا دارایی غیرضروری را واگذار کند و منابع آن را به زیرساختی مولد انتقال دهد. از نظر اقتصادی، این کار تبدیل یک دارایی کمبازده به دارایی عمومی پربازده است.
با این حال، عملکرد واگذاری اموال در بودجههای گذشته معمولاً پایینتر از ارقام مصوب بوده است. اختلاف درباره مالکیت، نبود سند رسمی، مقاومت دستگاهها، پیچیدگی قیمتگذاری، محدودبودن تقاضا و نگرانی از واگذاری زیر قیمت، اجرای برنامه را کند میکند.
نیاز فوری دولت به پول میتواند قدرت چانهزنی آن را کاهش دهد. اگر بازار بداند فروشنده ناچار است در زمان کوتاه دارایی بفروشد، تخفیف بیشتری مطالبه خواهد کرد. واگذاری سریع و غیررقابتی ممکن است منابع محدودی ایجاد کند، اما زیان بلندمدت آن برای دارایی عمومی بیشتر باشد.
تفاوت مهمی میان فروش ملک اداری مازاد برای ساخت بیمارستان و فروش یک دارایی راهبردی سودآور برای پرداخت حقوق وجود دارد. اولی میتواند ترکیب ثروت عمومی را بهبود دهد؛ دومی درآمد آینده را برای رفع فشار کوتاهمدت مصرف میکند. مولدسازی زمانی قابل دفاع است که انتخاب دارایی، قیمتگذاری، خریدار و محل مصرف منابع بهصورت عمومی منتشر شود.
مالیات، ارزش زمین و منابعی که کمتر درباره آنها صحبت میشود
بحث تأمین مالی بازسازی اغلب میان نفت، بانک و اوراق محدود میماند، در حالی که منابع دیگری نیز وجود دارند. مالیاتهای موقت و هدفمند، حذف برخی معافیتهای کمتوجیه و دریافت سهمی از عایدیهای بادآورده ناشی از بحران میتواند بخشی از هزینه را پوشش دهد. طراحی این ابزارها باید بهگونهای باشد که تولید و سرمایهگذاری مولد را تضعیف نکند.
مالیات بازسازی باید زماندار، دارای مصرف مشخص و همراه با گزارش عملکرد باشد. مالیات دائمی با عنوان موقت، اعتماد عمومی را کاهش میدهد. همچنین تحمیل نرخ یکسان به همه بنگاهها میتواند کسبوکار آسیبدیده را با فشار بیشتری مواجه کند. پایه مالیاتی باید بر توان پرداخت و منافع حاصل از بازسازی استوار باشد.
افزایش ارزش زمین یکی دیگر از منابع قابل استفاده است. احداث خط ریلی، مترو، جاده، بندر یا شبکه خدمات شهری معمولاً ارزش زمینهای اطراف را افزایش میدهد. بخشی از این ارزش افزوده میتواند از طریق عوارض توسعه، فروش حق ساخت، مشارکت مالکان یا مزایده زمینهای دولتی به پروژه بازگردد.
این روش زمانی منصفانه است که هزینه از مالکی دریافت شود که در نتیجه سرمایهگذاری عمومی سود برده است. اگر افزایش ارزش زمین کاملاً خصوصی شود اما هزینه زیرساخت بر دوش بودجه عمومی بماند، بخش بزرگی از منفعت بازسازی به مالکان محدود منتقل خواهد شد.
چه کسی باید کدام بخش از صورتحساب را بپردازد؟
هیچ ابزار مالی هزینه را ناپدید نمیکند. هر ابزار مشخص میکند چه کسی، در چه زمانی و با چه نوع ریسکی پرداخت خواهد کرد. برای جلوگیری از انتقال مبهم هزینهها، پروژهها باید بر اساس ماهیت اقتصادی طبقهبندی شوند.
- خدمات اضطراری و جبران خسارت اجتماعی: بودجه عمومی، کمکهای رسمی، منابع حمایتی و در موارد مشخص مالیات موقت.
- خرید تجهیزات وارداتی و فناوری: درآمد ارزی نفت، داراییهای آزادشده و اعتبار خارجی.
- زیرساختهای دارای درآمد بلندمدت: اوراق پروژه، صندوق پروژه، مشارکت عمومی ـ خصوصی و سرمایهگذاری خارجی.
- سرمایه در گردش بنگاههای سالم: تسهیلات تجاری بانکها با ارزیابی توان بازپرداخت.
- داراییهای عمومی بدون درآمد مستقیم: بودجه عمرانی، مالیات و منابع حاصل از کاهش هزینههای کماولویت.
- پروژههای شهری دارای افزایش ارزش زمین: عوارض توسعه، فروش حق ساخت و مشارکت ذینفعان محلی.
اگر بازسازی از مالیات تأمین شود، مالیاتدهنده امروز هزینه را میپردازد. اگر اوراق منتشر شود، بودجه و مالیاتدهنده آینده اصل و سود را پرداخت میکنند. اگر نفت مصرف شود، بخشی از ثروت زیرزمینی به زیرساخت تبدیل میشود. اگر دارایی فروخته شود، ثروت عمومی شکل خود را تغییر میدهد. اگر سرمایه خارجی وارد شود، بخشی از درآمد آینده پروژه به سرمایهگذار تعلق میگیرد.
اگر بانکها بدون منبع و ضمانت کافی مأمور پرداخت شوند، سپردهگذار، سهامدار بانک، بنگاه محرومشده از اعتبار و در نهایت بانک مرکزی درگیر هزینه خواهند شد. اگر پول پرقدرت منبع اصلی باشد، همه دارندگان ریال، بهویژه خانوارهای فاقد دارایی ضدتورمی، صورتحساب را از مسیر کاهش قدرت خرید میپردازند.
معماری لازم برای بازسازی بدون انتقال هزینه به سفره مردم
اعلام مخالفت با چاپ پول کافی نیست. انضباط پولی باید در طراحی بودجه، قرارداد پروژه، عملکرد بانکها و نحوه تخصیص منابع دیده شود. نخستین اقدام، ایجاد حساب واحد بازسازی است. تمام منابع اختصاصیافته از نفت، بودجه، اوراق، کمکها، داراییهای آزادشده و واگذاری اموال باید در یک چارچوب قابل رهگیری ثبت شوند.
هر پروژه باید شناسه مالی داشته باشد. هزینه اولیه، منبع تأمین، پیمانکار، زمانبندی، میزان پرداخت، درصد پیشرفت و تعدیل قرارداد باید برای نهادهای نظارتی و افکار عمومی قابل مشاهده باشد. پرداخت به پیمانکار نیز باید به پیشرفت واقعی متصل شود، نه صرفاً تخصیص اداری اعتبار.
تسهیلات تکلیفی فقط زمانی باید تصویب شود که منبع جبران نرخ سود، ضمانت نکول و هزینه دوره تنفس در بودجه وجود داشته باشد. دولت نمیتواند بانک را مجبور به پرداخت وام کمبازده کند و هزینه مالی آن را نپذیرد. چنین سیاستی صورتحساب را پنهان میکند، اما حذف نمیکند.
انتشار اوراق باید به سقف بدهی و توان بازپرداخت متصل باشد. گزارش دولت نباید به مبلغ فروش اوراق محدود شود؛ اصل و سودی که در پنج یا ده سال آینده سررسید خواهد شد نیز باید اعلام شود. برای مشارکت عمومی ـ خصوصی نیز تمام تضمینهای ارزی، درآمدی و خرید محصول باید در کنار بدهی رسمی منتشر شوند.
منابع ارزی باید تا حد ممکن برای هزینههای ارزی مصرف شوند. تبدیل سریع تمام ارز نفتی یا داراییهای آزادشده به ریال، تقاضای داخلی را بالا میبرد و فشار پولی ایجاد میکند. واردات مستقیم تجهیزات، پرداخت به تأمینکننده خارجی و زمانبندی مخارج بر اساس ظرفیت جذب پروژه، ریسک تورمی را کاهش میدهد.
نظارت نیز نباید صرفاً در پایان سال انجام شود. گزارش فصلی بازسازی باید توسط ساختاری متشکل از سازمان برنامه، وزارت اقتصاد، بانک مرکزی، دیوان محاسبات، مجلس و نمایندگان بخش خصوصی منتشر شود. گزارش باید بین پول مصوب، تخصیصیافته، تعهدشده و پرداختشده تفاوت بگذارد.
کدام پروژهها باید زودتر تأمین مالی شوند؟
اولویت اقتصادی بازسازی باید بر اساس اثر پروژه بر عرضه، اشتغال، امنیت اقتصادی و رفاه عمومی تعیین شود. پروژهای که گلوگاه تولید را برطرف میکند، میتواند از رشد قیمتها جلوگیری کند و درآمد ایجاد کند. پروژه نمایشی ممکن است بودجه زیادی جذب کند، اما ظرفیت تولید کشور را تغییر ندهد.
شبکه برق، گاز، آب و ارتباطات در صدر اولویتها قرار دارند. اختلال در این بخشها فقط به همان صنعت محدود نمیشود و هزینه تولید صدها بنگاه دیگر را افزایش میدهد. بازیابی و مقاومسازی این شبکهها اثر ضربکننده بالایی بر کل اقتصاد دارد.
حملونقل و لجستیک اولویت مهم دیگری است. راههای اصلی، راهآهن، بنادر، انبارها، گمرک و مراکز توزیع، امکان جابهجایی مواد اولیه و کالای نهایی را فراهم میکنند. اختلال در لجستیک میتواند حتی کارخانه سالم را با توقف تولید مواجه کند.
واحدهای تولیدکننده غذا، دارو، تجهیزات پزشکی و مواد اولیه صنایع نیز باید در مسیر سریع تأمین سرمایه در گردش قرار گیرند. اما تسهیلات باید به بنگاهی برسد که برنامه تولید، بازار فروش و توان بازپرداخت دارد. پرداخت عمومی و بدون ارزیابی، مطالبات معوق را افزایش میدهد و منابع را از واحدهای واقعاً مولد دور میکند.
بازسازی مسکن و خدمات عمومی مناطق آسیبدیده ضرورت اجتماعی دارد، اما شیوه تأمین آن با پروژه صنعتی متفاوت است. خانوار کمدرآمد نمیتواند وامی با نرخ تجاری برای بازسازی کامل مسکن بگیرد. ترکیبی از کمک بلاعوض هدفمند، وام بلندمدت یارانهای و تأمین زمین یا مصالح میتواند کارآمدتر باشد؛ مشروط بر آنکه یارانه نرخ سود از بودجه پرداخت شود.
پروژههای دارای زمان ساخت طولانی، بازده اقتصادی پایین یا ماهیت نمادین باید تا تثبیت وضعیت مالی به تعویق بیفتند. آغاز همزمان صدها پروژه، منابع را پراکنده میکند و احتمال شکلگیری موج جدیدی از طرحهای نیمهتمام را بالا میبرد.
شاخصهایی که پولیشدن بازسازی را آشکار میکنند
تشخیص اینکه بازسازی واقعاً بدون چاپ پول پیش میرود، با استناد به اظهارات مقامها ممکن نیست. مسیر منابع باید در آمارهای پولی، بودجهای و بانکی قابل مشاهده باشد. افزایش مخارج بازسازی بدون رشد متناظر درآمد نفتی وصولشده، فروش واقعی اوراق یا ورود سرمایه، نشانهای است که باید منبع پنهان تأمین مالی را جستوجو کرد.
- رشد ماهانه و سالانه پایه پولی و نقدینگی؛
- بدهی بانکها و دولت به بانک مرکزی؛
- حجم اضافهبرداشت بانکها؛
- تقاضا، پذیرش و خالص تزریق در عملیات بازار باز؛
- نرخ بازار بینبانکی و نرخ بازده اوراق دولتی؛
- میزان اوراق عرضهشده، فروختهشده و سررسیدشده؛
- بدهی دولت به پیمانکاران، بانکها و صندوقها؛
- درآمد خالص وصولشده نفت پس از کسر هزینهها و تخفیفها؛
- برداشت یا تسهیلات دریافتی از صندوق توسعه ملی؛
- میزان تسهیلات تکلیفی مرتبط با بازسازی و نرخ نکول آنها؛
- ورود واقعی سرمایه خارجی، نه ارزش تفاهمنامه یا پروژه پیشنهادی؛
- میزان خسارت پرداختشده توسط بیمهگران در مقایسه با منابع دولتی؛
- پیشرفت فیزیکی پروژهها در مقایسه با مبلغ پرداختشده؛
- ارزش تضمینها و تعهدات احتمالی دولت در قراردادهای مشارکتی.
اگر پرداختهای بازسازی افزایش یابد اما فروش واقعی اوراق، درآمد قابلوصول نفت، واگذاری دارایی و سرمایهگذاری خارجی رشد مشابهی نداشته باشند، شکاف باید در جایی از نظام مالی ظاهر شود. این شکاف ممکن است ابتدا در بدهی پیمانکار، سپس در مطالبات بانک و در نهایت در ترازنامه بانک مرکزی دیده شود.
خط قرمز پولی زمانی قابل سنجش است که دولت پروژه بدون منبع آغاز نکند، مجلس تکلیف بانکی بدون جبران مالی نسازد، بانک وام بدون ارزیابی بازپرداخت ندهد و بانک مرکزی نیز تأمین دائمی ناترازی ناشی از تصمیمات بودجهای را نپذیرد. تا زمانی که اطلاعات پروژهها و جریان منابع بهصورت منظم منتشر نشود، مهمترین پرسش نه بزرگی ارقام اعلامشده، بلکه فاصله میان تعهد روی کاغذ و پولی خواهد بود که بدون افزایش تورم میتواند به کارگاه، کارخانه و خانوار آسیبدیده برسد.
