لایحه بودجه ۱۴۰۵ به مجلس رسید؛ عددهای تازه، حساسیتهای قدیمی
لایحه بودجه ۱۴۰۵ کل کشور در روزهای اخیر از سوی دولت به مجلس شورای اسلامی تقدیم شد؛ لایحهای که دولت آن را با تأکید بر شفافیت، انضباط مالی و واقعبینی در برآورد منابع و مصارف معرفی میکند. مسیر بررسی هم روشن است؛ پس از اعلام وصول و طی روال رسیدگی، کلیات در صحن و سپس در کمیسیونهای تخصصی، جزئیات منابع درآمدی و مصارف هزینهای و اولویتهای اقتصادی دولت را زیر ذره بین میبرد. در عمل، سرنوشت بسیاری از بندهای مهم از جایی تعیین میشود که کمیسیونها درباره «تحققپذیری» ارقام و نحوه تأمین مالی تصمیم میگیرند، نه صرفاً درباره زیباییِ جدولها.
عددهای کلان این لایحه به زبان تازهای روایت شدهاند و همین باعث شده روایتها در فضای رسانهای گاهی گیجکننده به نظر برسد. دولت گزارشدهی ارقام را با حذف چهار صفر انجام داده است؛ یعنی همان واقعیت مالی، با مقیاس نوشتاری کوچکتر به مردم معرفی میشود. این تغییر لزوماً به معنی کوچک شدن اقتصاد یا کوچک شدن دولت نیست، اما اگر کسی مقایسه را بدون توجه به واحد گزارشدهی انجام دهد، خیلی زود به برداشتهای نادرست میرسد. آنچه برای مخاطب اهمیت دارد این است که همه ارقام کلیدی لایحه با همین مقیاس جدید منتشر شده و باید هم در گزارش خبری و هم در تحلیل اقتصادی، یکدست و دقیق به کار گرفته شود.
رقمهای کلیدی بودجه عمومی و بودجه کل کشور
بر اساس روایتهای منتشرشده از متن لایحه، مجموع منابع عمومی دولت در سال ۱۴۰۵ (با حذف چهار صفر) ۵۲۰ برآورد شده است. اجزای این رقم هم به تفکیک آمده است: ۳۴۰ از محل درآمدها، ۲۷٫۵ از محل واگذاری داراییهای سرمایهای و ۱۵۰ از محل واگذاری داراییهای مالی. در کنار آن، درآمدهای اختصاصی دستگاهها ۷۰ اعلام شده و با اضافه شدن آن، منابع بودجه عمومی دولت در مجموع به ۵۹۰ میرسد. همچنین منابع شرکتهای دولتی، بانکها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت ۸۸۰ پیشبینی شده و در نهایت بودجه کل کشور رقمی نزدیک به ۱۱۴۴ را نشان میدهد.
در چنین تصویری، وزن بخش شرکتهای دولتی همچنان بزرگ است و همین نکته، اهمیت نظارت و شفافیت را چند برابر میکند. وقتی بخش بزرگی از بودجه کل کشور در شرکتها و بانکها میچرخد، نوع مدیریت داراییها، نحوه قیمتگذاری محصولات و خدمات، شیوه جبران زیان و حتی سیاستهای پرداخت و سرمایهگذاری این مجموعهها میتواند اثر مستقیم روی تورم، بازار پول، نرخ سود و حتی سرعت رشد اقتصادی بگذارد. به زبان ساده، بودجه فقط «هزینه و درآمد دولت» نیست؛ یک نقشه مالی است که میتواند رفتار اقتصاد را عوض کند.
گزارشدهی با حذف چهار صفر و بازگشت بودجه تک مرحلهای
در کنار رقمها، فرم ارائه هم خبرساز شده است. لایحه پس از چند سال، به صورت تک مرحلهای ارائه شده و احکام و جداول یکجا به مجلس رفتهاند؛ تغییری که در ظاهر میتواند روند رسیدگی را منسجمتر کند، اما در عمل همه چیز به کیفیت بررسی جزئیات و اراده برای شفافسازی گره میخورد. از سوی دیگر، حذف چهار صفر به عنوان تغییر واحد گزارشدهی، در سطح اجرا هم پرسشهای مهمی ایجاد میکند؛ از نحوه گزارشگیری دستگاهها تا مقایسه عملکردها و حتی نحوه ارتباط دولت با افکار عمومی.
حمید پورمحمدی رئیس سازمان برنامه و بودجه درباره این تغییر گفته است: «بر اساس قانون جدید، لایحه بودجه ۱۴۰۵ با حذف چهار صفر به مجلس تقدیم میشود و تمام ردیفهای درآمدی، هزینهای، اعتبارات دستگاهها و جداول کلان بودجه با قالب عددی تازه ارائه خواهد شد.» این جمله، از یک طرف بر رسمی شدن زبان جدید گزارشدهی تأکید دارد و از طرف دیگر، یک پیام ضمنی هم دارد: از این به بعد، هم رسانه و هم جامعه باید عادت کنند که با رقمهایی کار کنند که از نظر ظاهری کوچکترند، اما از نظر اثرگذاری اقتصادی، همان حساسیتهای گذشته را حمل میکنند.
بودجه انقباضی روی کاغذ؛ از عددهای اسمی تا واقعیت اقتصاد
برداشت اولیه از لایحه بودجه ۱۴۰۵ در بسیاری از تحلیلها این است که با یک بودجه انقباضی روبهرو هستیم؛ بودجهای که دست کم در ظاهر، سعی دارد رشد منابع و مصارف را کنترل کند و تکیه را از درآمدهای نفتی به سمت مالیات و اوراق ببرد. اما «انقباضی بودن» اگر صرفاً در کاغذ و جدول بماند، در نهایت به همان نقطه قدیمی میرسیم: تحقق منابع چگونه است و اگر منابع محقق نشد، دولت چه راهی برای تأمین کسری انتخاب میکند. اینجا همان جایی است که یک عدد میتواند دو روایت بسازد؛ روایت آرام و خوشبینانه، و روایت محتاط و نگران.
در لایحه ۱۴۰۵، وزن درآمدها و واگذاری داراییهای مالی در منابع عمومی برجسته است. این دو محور، در نگاه اقتصادی به معنی پررنگ شدن نقش مالیات و بازار بدهی در اداره دولت است. اگر اقتصاد در مسیر رشد قابل قبول حرکت کند، پایه مالیاتی جان میگیرد و دولت میتواند با هزینه اجتماعی کمتر، درآمدهایش را جمع کند. اما اگر رشد ضعیف باشد، ناترازی انرژی پابرجا بماند و تولید به دلیل کمبود برق و گاز ضربه بخورد، آن وقت مالیات به جای اینکه «سهم منصفانه از رونق» باشد، به شکل «فشار در رکود» دیده میشود و رفتار بنگاهها و خانوارها را تغییر میدهد.
مالیات و اوراق؛ ستونهای جدید بودجه و آزمون اعتماد
علیرضا کتانی روزنامه نگار اقتصادی در تحلیل خود از پیام بودجه ۱۴۰۵ بر چند محور دست میگذارد که برای اقتصاددان و خبرنگار هر دو مهم است: افزایش تمرکز بر درآمد مالیاتی و اوراق، کاهش سهم درآمدهای نفتی، و حرکت به سمت حذف یا تعدیل یارانههای قیمتی همراه با کالابرگ. او همچنین به این نکته اشاره میکند که اگر تورم بالا فرض شود، «انقباضی بودن» بودجه در مقیاس واقعی معنا پیدا میکند و کاهش منابع واقعی میتواند روی کیفیت خدمات عمومی و سرمایهگذاری عمرانی اثر بگذارد. این نگاه، یک هشدار ساده دارد: بودجه انقباضی اگر با بهرهوری و اولویتگذاری همراه نباشد، میتواند همزمان هم رشد را محدود کند و هم نارضایتی ایجاد کند.
پررنگ شدن اوراق هم دو روی سکه دارد. از یک طرف، انتشار اوراق میتواند یک ابزار سالم برای تأمین مالی باشد، به شرطی که سقف بدهی مدیریت شود و بازار بدهی به شکل شفاف عمل کند. از طرف دیگر، اگر دولت برای پوشاندن شکاف درآمدی به اوراق متکی شود و همزمان نرخ سود بالا برود، هزینه تأمین مالی بخش خصوصی سنگینتر میشود و پدیده کنار زدن سرمایهگذاری خصوصی شکل میگیرد. در آن وضعیت، بودجه ممکن است روی کاغذ جمع و جور باشد، اما در اقتصاد واقعی، مسیر سرمایهگذاری و اشتغال آسیب میبیند.
به زبان ملموس، وقتی دولت با قدرت وارد بازار بدهی میشود، بازار پول و بانکها هم رفتارشان را تنظیم میکنند. اگر اوراق با نرخهای جذاب عرضه شود، منابع به سمت خرید اوراق میرود و دست بخش خصوصی برای گرفتن تسهیلات تنگتر میشود. اگر اوراق با نرخ پایین عرضه شود اما خریدار پیدا نکند، فشار به شبکه بانکی و در نهایت به پایه پولی ممکن است افزایش پیدا کند. بنابراین تحلیل بودجه ۱۴۰۵ بدون دیدن رابطه اوراق با نرخ سود و رفتار بانکها، ناقص خواهد بود.
کاهش نفت در تملک داراییهای سرمایهای و معنای آن برای رشد
یکی از سیگنالهایی که از لایحه ۱۴۰۵ برداشت میشود، کاهش اتکا به نفت در بخش واگذاری داراییهای سرمایهای است. این پیام از منظر سیاستگذاری میتواند مثبت تلقی شود، چون وابستگی به نفت در بودجه، هم اقتصاد را در برابر شوکهای خارجی آسیبپذیر میکند و هم پیشبینی پذیری را پایین میآورد. اما همزمان، باید دید کاهش اتکا به نفت آیا با افزایش واقعی بهرهوری و اصلاح ساختار هزینهها همراه است یا نه. اگر کاهش نفت فقط با افزایش فشار مالیاتی یا افزایش بدهی جبران شود، نتیجه نهایی میتواند یک جابهجایی ریسک باشد، نه حذف ریسک.
در متنهای سیاستی مرتبط با تدوین بودجه نیز بر چند چالش کلیدی تأکید شده است: کند شدن رشد اقتصادی، اثر کمبود انرژی بر صنعت و صادرات غیرنفتی، و فضای نامساعد سرمایهگذاری بخش خصوصی. وقتی خود سیاستگذار میگوید محیط کسب و کار برای سرمایهگذاری مساعد نیست، یعنی یک بخش از راه حل باید بیرون از جدول بودجه شکل بگیرد؛ اصلاح مقررات، ثبات تصمیمگیری، و کاهش نااطمینانی. بدون این اصلاحات، بودجه هرقدر هم منظم نوشته شود، در اجرا به دیوار محدودیتهای واقعی اقتصاد میخورد.
در کنار اینها، بودجه ۱۴۰۵ به «بودجهریزی مبتنی بر عملکرد» هم اشاره دارد و در برخی جدولها ستونهایی برای اهداف کمی و عملکرد دستگاهها دیده میشود. اگر این سازوکار به تخصیص واقعی گره بخورد، میتواند کیفیت خرج را بهتر کند. اما اگر فقط یک ستون تزئینی باشد و تخصیص همچنان تابع چانهزنی و عادتهای اداری بماند، اثر اقتصادی آن محدود خواهد شد. نقطه حساس دقیقاً همین است: بودجه انقباضی، زمانی در اقتصاد اثر مثبت میگذارد که همزمان با آن، کیفیت خرج کردن بهتر شود.
کسری عملیاتی، یارانههای قیمتی و فرابودجه؛ سه گره تعیینکننده در ۱۴۰۵
در اقتصاد ایران، بحث «کسری بودجه» معمولاً از یک سوءتفاهم آغاز میشود. بودجه روی کاغذ همیشه میتواند تراز شود، چون با ابزارهای حسابداری میشود منابع و مصارف را کنار هم چید. اما آنچه اقتصاد را تکان میدهد، کسری تراز عملیاتی است؛ یعنی فاصله میان درآمدهای عملیاتی و هزینههای جاری. اگر این فاصله بزرگ باشد، دولت ناچار است از مسیرهایی مثل اوراق، برداشت از منابع خاص، فروش دارایی یا فشار غیرمستقیم به شبکه بانکی عبور کند. هرکدام از این مسیرها، اثر تورمی و اثر توزیعی متفاوتی دارد و همین جاست که بودجه به زندگی روزمره مردم وصل میشود.
در روایتهای منتشرشده از لایحه ۱۴۰۵، رقم کسری تراز عملیاتی برجسته شده و همزمان بحث استفاده از منابع صندوق توسعه ملی هم در فضای رسانهای مطرح است. این ترکیب، توجه را به یک واقعیت قدیمی جلب میکند: حتی اگر دولت بگوید «کسری نزدیک صفر» است، باید پرسید کسری عملیاتی چگونه پوشش داده میشود و هزینه این پوشش برای سالهای بعد چیست. وقتی پوشش کسری به شکل بدهی و تعهدات آتی افزایش پیدا کند، بودجههای بعدی هم زیر بار بازپرداخت میروند و فضای مانور دولت تنگتر میشود.
کسری نزدیک صفر؛ وعده جذاب و سؤالهای سخت
در فضای سیاستگذاری، وعده «کسری نزدیک صفر» بسیار شنیدنی است، چون مردم آن را معادل کنترل تورم میفهمند. نقل شده است که وزیر امور اقتصادی و دارایی درباره بودجه ۱۴۰۵ گفته است: «بودجه سال آینده به گونهای تدوین شده که کسری آن نزدیک به صفر است و فشاری بر بانک مرکزی وارد نمیشود و تورم هم با این روش کنترل خواهد شد.» این جمله، از نظر خبری جذاب است، اما از نظر اقتصادی چند سؤال همزمان میسازد؛ اگر فشار بر بانک مرکزی قرار نیست وارد شود، سهم اوراق و بدهی چقدر میشود، نرخ سود چه تغییری میکند، و آیا هزینه بهره در سالهای بعد افزایش پیدا نمیکند.
پاسخ عملی به این سؤالها معمولاً در گزارشهای نظارتی پیدا میشود، نه در وعدهها. دیوان محاسبات در گزارشی درباره عملکرد بودجه ۱۴۰۳ به یک نشانه هشداردهنده اشاره کرده و گفته است: «انحراف کسری تراز عملیاتی بودجه ۱۴۰۳ معادل ۳۴۸ درصد بوده و کسری واقعی از مقدار پیشبینی شده به ۱۲۵۸ هزار میلیارد تومان افزایش یافته است.» این گزاره به زبان ساده یعنی فاصله بین «آنچه نوشته میشود» و «آنچه رخ میدهد» میتواند بسیار بزرگ باشد. وقتی چنین تجربهای پشت سر اقتصاد است، بررسی بودجه ۱۴۰۵ باید با حساسیت بیشتری روی تحقق منابع و کنترل هزینههای جاری متمرکز شود.
در همان گزارش نظارتی همچنین به ترکیب تأمین کسری اشاره شده است؛ بخش مهمی از کسری از مسیر واگذاری داراییهای مالی مانند اوراق و استفاده از منابع صندوق توسعه ملی تأمین شده و این یعنی تعهدات آتی دولت افزایش پیدا کرده است. اگر روند افزایش تعهدات ادامه پیدا کند، حتی در سالهایی که درآمد نفت یا مالیات بهتر شود، بخشی از آن درآمد صرف پرداخت بدهیهای گذشته میشود و در نتیجه، کیفیت خدمات عمومی و سرمایهگذاری عمرانی در رقابت با هزینه بدهی عقب مینشیند.
یارانههای قیمتی، کالابرگ و ناترازی انرژی؛ بودجه در زندگی مردم
یکی از حساسترین نقاط لایحه ۱۴۰۵، مسیر برخورد با یارانههای قیمتی است. در تحلیلهای منتشرشده، از «حذف و تعدیل یارانههای قیمتی» و «تمرکز بر کالابرگ» صحبت میشود و حتی از افزایش منابع ناشی از تغییر سیاست ارزی به نفع سازمان هدفمندی و پرداخت در قالب کالابرگ نام برده شده است. اینجا همان جایی است که بودجه، از متن تخصصی به دغدغه خانوار تبدیل میشود؛ چون هر تغییری در یارانه نان، بنزین یا ارز ترجیحی، هم بر قیمتها اثر میگذارد و هم بر احساس امنیت اقتصادی.
در متنهای سیاستی مرتبط با تدوین بودجه نیز صراحت وجود دارد که مداخلات دولت در بازار برخی کالاها، الزاماً به اهداف عدالتطلبانه نمیرسد و «اصلاح تدریجی» یکی از محورهای بودجه عنوان شده است. اما اصلاح تدریجی، وقتی در جامعه پذیرفته میشود که دو شرط همزمان برقرار باشد: اول اینکه دهکهای پایین و میانی واقعاً حمایت قابل لمس دریافت کنند، دوم اینکه مسیر اجرا شفاف باشد و شوک ناگهانی به هزینه زندگی وارد نشود. اگر کالابرگ در عمل با تاخیر، خطا در شناسایی یا پوشش ناکافی همراه شود، فشار اجتماعی به سرعت بالا میرود و دولت هم ناچار میشود دوباره به سیاستهای کوتاهمدت و پرهزینه برگردد.
ناترازی انرژی هم در همین نقطه قرار دارد. کمبود برق و گاز، فقط یک مسئله فنی نیست؛ روی تولید، صادرات، اشتغال و حتی روی تحقق مالیات اثر میگذارد. وقتی واحدهای تولیدی به دلیل قطعی یا محدودیت انرژی با کاهش ظرفیت مواجه میشوند، فروش و سود کمتر میشود و مالیات کمتر محقق میشود. در نتیجه، بودجهای که بر مالیات تکیه کرده است، به جای اینکه به ثبات برسد، در معرض یک چرخه فشار قرار میگیرد. در چنین شرایطی، سیاستهای انرژی در بودجه ۱۴۰۵ اگر به سمت افزایش بهرهوری، مدیریت مصرف و سرمایهگذاری واقعی در زیرساختها نرود، میتواند همان گره کسری عملیاتی را دوباره بازتولید کند؛ بدون اینکه در متن بودجه کلمه «کسری» بزرگتر نوشته شده باشد.
مسئله فرابودجه نیز در همین فضا معنا پیدا میکند. هرجا بخشی از دخل و خرج، بیرون از جداول کلان بماند یا مسیر هزینه کرد آن برای افکار عمومی روشن نباشد، اعتماد کاهش پیدا میکند و همین کاهش اعتماد، هزینه سیاستگذاری را بالا میبرد. وقتی اقتصاددان از بودجه صحبت میکند، فقط از عددها حرف نمیزند؛ از اعتبار سیاست مالی حرف میزند. اعتبار هم با شفافیت، پیشبینیپذیری و پاسخگویی ساخته میشود، نه با وعدههای کوتاه و تیترهای خوشخوان.
