پل ولکر چگونه تورم آمریکا را به عقب راند؟
پنجم سپتامبر ۱۹۲۷، در شهر کیپ می ایالت نیوجرسی، اقتصاددانی به دنیا آمد که چند دهه بعد نامش با یکی از سختترین و اثرگذارترین دورههای سیاست پولی ایالات متحده گره خورد. پل ولکر بیش از هر چیز به دلیل ریاست بر فدرال رزرو در فاصله سالهای ۱۹۷۹ تا ۱۹۸۷ شناخته میشود؛ دورهای که اقتصاد آمریکا با تورم دورقمی، بیثباتی انتظارات قیمتی و فشار سنگین بر اعتبار بانک مرکزی روبهرو بود. تصمیمهایی که در دوره مدیریت او اتخاذ شد، نرخهای بهره را به سطوحی رساند که برای بسیاری از خانوارها و بنگاهها بسیار پرهزینه بود، اما در مقابل توانست روند تورمی چندساله را متوقف کند و چارچوب تازهای برای اعتبار سیاست پولی ایجاد کند.
ولکر تحصیلات دانشگاهی خود را در دانشگاه پرینستون ادامه داد و در سال ۱۹۴۹ مدرک کارشناسی گرفت. او سپس در مدرسه مدیریت عمومی دانشگاه هاروارد در حوزه اقتصاد سیاسی و حکومت تحصیل کرد و در سال ۱۹۵۱ مدرک کارشناسی ارشد دریافت کرد. پس از آن نیز مدتی به عنوان پژوهشگر بنیاد روتاری در مدرسه اقتصاد لندن حضور داشت. این مسیر آموزشی، او را هم با اقتصاد نظری و هم با مسائل اجرایی سیاست عمومی آشنا کرد؛ ترکیبی که بعدها در فعالیتهای او در بانک مرکزی، وزارت خزانهداری و نهادهای مالی آمریکا اهمیت زیادی پیدا کرد.
نخستین ارتباط حرفهای مهم ولکر با نظام فدرال رزرو به سالهای ابتدایی دهه ۱۹۵۰ بازمیگردد. او پس از تجربه پژوهشی در بانک فدرال رزرو نیویورک، از سال ۱۹۵۲ به عنوان اقتصاددان در این نهاد فعالیت کرد و چند سال بعد در بخش اوراق بهادار نیز مسئولیت گرفت. ولکر در سال ۱۹۵۷ از فدرال رزرو نیویورک جدا شد و به بانک چیس منهتن پیوست. این جابهجایی به او امکان داد عملکرد بازارهای مالی و بانکداری را از درون یک بانک بزرگ تجاری نیز تجربه کند و درک خود را از رابطه میان سیاست پولی، بازار سرمایه و فعالیت بانکها گسترش دهد.
در سال ۱۹۶۲، ولکر وارد وزارت خزانهداری آمریکا شد و مدیریت دفتر تحلیل مالی را بر عهده گرفت؛ دفتری که بعدها به یکی از پایههای بخش سیاست اقتصادی وزارت خزانهداری تبدیل شد. او در سال ۱۹۶۳ به سمت معاونت امور پولی رسید و تا میانه دهه ۱۹۶۰ در بخش دولتی باقی ماند. سپس بار دیگر به چیس منهتن بازگشت و به عنوان معاون و مدیر برنامهریزی آینده فعالیت کرد. این رفت و برگشت میان بخش عمومی و بانکی، مشخصه مهم بخش نخست زندگی حرفهای او بود و باعث شد ولکر مسائل پولی را تنها از زاویه بانک مرکزی یا دولت نبیند.
از وزارت خزانهداری تا مرکز تصمیمگیری پولی آمریکا
ولکر در سال ۱۹۶۹ بار دیگر به وزارت خزانهداری بازگشت و تا سال ۱۹۷۴ سمت معاون وزیر خزانهداری در امور پولی را بر عهده داشت. این دوره همزمان با یکی از مهمترین دگرگونیهای نظام پولی بینالمللی پس از جنگ جهانی دوم بود. نظام برتون وودز که ارزش بسیاری از ارزها را به دلار و دلار را با نرخ رسمی به طلا متصل میکرد، در آغاز دهه ۱۹۷۰ با فشارهای فزاینده روبهرو شد. در اوت ۱۹۷۱ آمریکا قابلیت تبدیل رسمی دلار به طلا برای بانکهای مرکزی خارجی را متوقف کرد و در ماههای بعد مذاکرات گستردهای برای تنظیم دوباره نرخهای ارز و ساختار پولی بینالمللی شکل گرفت. ولکر در جایگاه مسئول ارشد امور پولی وزارت خزانهداری، در قلب این دوره پرتحول حضور داشت و تجربهای مستقیم از مدیریت بحرانهای ارزی و تغییر معماری مالی جهانی به دست آورد.
پس از پایان حضورش در وزارت خزانهداری، ولکر برای سال تحصیلی ۱۹۷۴ تا ۱۹۷۵ به دانشگاه پرینستون رفت و به عنوان پژوهشگر ارشد در مدرسه امور عمومی و بینالمللی فعالیت کرد. این وقفه کوتاه چندان طول نکشید و در اوت ۱۹۷۵ او به ریاست بانک فدرال رزرو نیویورک رسید. رئیس فدرال رزرو نیویورک به صورت سنتی نقشی ویژه در اجرای سیاست پولی و بازارهای مالی دارد و همزمان نایب رئیس کمیته بازار آزاد فدرال نیز محسوب میشود. ولکر در این دوره به تدریج به یکی از چهرههای حامی انضباط پولی تبدیل شد و نسبت به آثار تورم پایدار و تضعیف اعتماد عمومی به سیاستهای ضدتورمی هشدار میداد.
اواخر دهه ۱۹۷۰ برای اقتصاد آمریکا دورهای دشوار بود. افزایش قیمت انرژی، رشد سریع سطح عمومی قیمتها، انتظارات تورمی بالا و تجربه سیاستهای پولی ناپایدار باعث شده بود تورم به یکی از اصلیترین مشکلات اقتصاد تبدیل شود. بر اساس دادههای شاخص قیمت مصرفکننده، نرخ تورم در سال ۱۹۷۹ به حدود ۱۲٫۶۴ درصد رسید و در سال ۱۹۸۰ نیز در سطح حدود ۱۲٫۵۴ درصد باقی ماند. همزمان، خانوارها با افت قدرت خرید و بنگاهها با دشواری برنامهریزی هزینهها و سرمایهگذاری روبهرو بودند. برای بانک مرکزی، مشکل فقط بالا بودن نرخ تورم نبود؛ مسئله مهمتر این بود که بازارها مطمئن نبودند سیاستگذار تا چه اندازه حاضر است برای پایین آوردن تورم هزینه کوتاهمدت بپردازد.
در چنین شرایطی، پل ولکر در ششم اوت ۱۹۷۹ به ریاست هیات مدیره فدرال رزرو رسید. او اندکی پس از آغاز کار خود نشان داد که مهار تورم را در اولویت سیاست پولی قرار داده است. فدرال رزرو در اکتبر همان سال تغییر مهمی در شیوه اجرای سیاست پولی اعلام کرد و به جای تمرکز روزانه بر تثبیت یک سطح مشخص برای نرخ وجوه فدرال، کنترل رشد ذخایر بانکی و عرضه پول را برجسته کرد. این تغییر به نرخهای بهره اجازه میداد در دامنه بسیار وسیعتری نوسان کنند و پیام روشنی به بازارها میفرستاد که بانک مرکزی آماده است برای محدود کردن رشد پول و اعتبار، شرایط مالی را به میزان قابل توجهی سختتر کند.
پیامد این سیاست به سرعت در بازار پول نمایان شد. نرخ وجوه فدرال که در اواخر دهه ۱۹۷۰ در سطوحی بسیار بالا قرار داشت، در دوره تشدید سیاست پولی باز هم افزایش یافت و در سالهای ۱۹۸۰ و ۱۹۸۱ به حوالی ۲۰ درصد رسید. نرخهای وام و تامین مالی نیز بالا رفتند و هزینه خرید مسکن، سرمایهگذاری صنعتی و تامین سرمایه در گردش افزایش پیدا کرد. این دوره بعدها در ادبیات اقتصادی با عنوان شوک ولکر شناخته شد؛ اصطلاحی که به مجموعه سیاستهای پولی بسیار انقباضی اشاره دارد که هدف اصلی آن شکستن چرخه تورم و تغییر انتظارات فعالان اقتصادی بود.
هزینه این سیاستها برای اقتصاد واقعی قابل توجه بود. بخشهایی مانند مسکن، ساختوساز و تولید که وابستگی بیشتری به اعتبار داشتند، تحت فشار شدید نرخهای بهره قرار گرفتند. اقتصاد آمریکا در اوایل دهه ۱۹۸۰ وارد رکودی عمیق شد و نرخ بیکاری در سه ماهه پایانی سال ۱۹۸۲ به حدود ۱۰٫۷ درصد رسید. بسیاری از بنگاهها با کاهش تقاضا و افزایش هزینه تامین مالی مواجه شدند و اعتراض به سیاست پولی فدرال رزرو افزایش یافت. با این حال ولکر و همکارانش معتقد بودند عقبنشینی زودهنگام میتواند انتظارات تورمی را دوباره تقویت کند و هزینه مهار تورم را در سالهای بعد بیشتر سازد.
نتیجه اقتصادی این رویکرد در مسیر شاخصهای تورمی دیده شد. نرخ تورم شاخص قیمت مصرفکننده که در سال ۱۹۸۰ بیش از ۱۲ درصد بود، در سال ۱۹۸۱ به حدود ۹٫۵۸ درصد، در سال ۱۹۸۲ به حدود ۴٫۴۴ درصد و در سال ۱۹۸۳ به حدود ۳٫۲۳ درصد کاهش یافت. به این ترتیب ظرف چند سال، اقتصاد آمریکا از محیط تورم دورقمی به نرخهای بسیار پایینتر رسید. این کاهش صرفا یک تغییر آماری نبود؛ کاهش تورم به تدریج باعث شد انتظارات قیمتی تعدیل شود و اعتبار فدرال رزرو در تعهد به ثبات قیمتها افزایش یابد. به همین دلیل نام ولکر در تاریخ بانکداری مرکزی بیش از هر چیز با بازسازی اعتبار سیاست ضدتورمی پیوند خورده است.
دوران ریاست ولکر تنها به مبارزه با تورم داخلی محدود نبود. او در دورهای در راس فدرال رزرو قرار داشت که افزایش نرخهای بهره جهانی و رشد بار بدهی، بسیاری از اقتصادهای در حال توسعه را تحت فشار قرار داده بود. فدرال رزرو در دوره او تحولات بحران بدهی کشورهای در حال توسعه را از نزدیک دنبال میکرد و ولکر از افزایش ظرفیت منابع صندوق بینالمللی پول حمایت میکرد. در دهه ۱۹۸۰ مسئله بدهی خارجی به یکی از مهمترین موضوعات نظام مالی جهانی تبدیل شد و بانکهای بزرگ آمریکایی نیز به دلیل میزان وامدهی به کشورهای بدهکار، در معرض ریسک قابل توجهی قرار گرفته بودند.
از پایان ریاست فدرال رزرو تا قانون معروف ولکر
ولکر در سال ۱۹۸۳ برای دومین دوره ریاست فدرال رزرو منصوب شد و تا یازدهم اوت ۱۹۸۷ در این سمت باقی ماند. زمانی که او از بانک مرکزی کنار رفت، محیط تورمی آمریکا با دوره آغاز کارش تفاوت زیادی داشت. تورم در میانه دهه ۱۹۸۰ در سطحی به مراتب پایینتر از سالهای ۱۹۷۹ و ۱۹۸۰ قرار گرفته بود و اقتصاد پس از رکود ۱۹۸۱ و ۱۹۸۲ وارد دوره بهبود شده بود. تجربه این سالها در ادبیات سیاست پولی به نمونهای مهم از رابطه میان اعتبار بانک مرکزی، انتظارات تورمی، نرخ بهره و هزینههای کوتاهمدت کاهش تورم تبدیل شد.
یکی از مهمترین جنبههای میراث اقتصادی ولکر، تاکید او بر استقلال عملی بانک مرکزی بود. سیاست انقباضی شدید در دوره او با فشارهای گسترده از سوی بخشهای مختلف اقتصاد روبهرو شد، زیرا افزایش نرخ بهره مستقیما بر وام مسکن، کشاورزی، ساختوساز، صنعت و بازار کار اثر میگذاشت. با وجود این فشارها، جهت اصلی سیاست ضدتورمی حفظ شد. این تجربه بعدها در بحثهای مربوط به بانکداری مرکزی بارها مورد استناد قرار گرفت، زیرا نشان داد کاهش تورم مزمن زمانی دشوارتر میشود که فعالان اقتصادی باور نداشته باشند بانک مرکزی حاضر است سیاست اعلامشده خود را تا رسیدن به نتیجه ادامه دهد.
پس از ترک فدرال رزرو، ولکر از زندگی اقتصادی و مالی فاصله نگرفت. او در بخش خصوصی، نهادهای مشورتی و برنامههای مرتبط با حکمرانی اقتصادی حضور داشت و در موضوعات گوناگون مالی و عمومی نقش مشورتی ایفا کرد. شهرت او بیشتر بر پایه تجربه بانک مرکزی باقی ماند، اما بحران مالی جهانی سال ۲۰۰۸ بار دیگر نامش را به مرکز مباحث اصلاح نظام مالی بازگرداند. در نوامبر ۲۰۰۸، او برای ریاست هیات مشورتی بازیابی اقتصادی رئیس جمهور منتخب آمریکا انتخاب شد و از سال ۲۰۰۹ در این جایگاه به ارائه دیدگاه درباره اصلاحات اقتصادی و مالی پرداخت.
مهمترین میراث این دوره، ایدهای بود که با نام قانون ولکر شناخته شد. این قاعده بعدها در بخش ۶۱۹ قانون اصلاحات مالی داد فرانک جای گرفت و هدف آن محدود کردن معاملات اختصاصی پرریسک توسط نهادهای بانکی و محدود کردن برخی سرمایهگذاریها یا روابط آنان با صندوقهای پوشش ریسک و صندوقهای سرمایهگذاری خصوصی بود. منطق اصلی این رویکرد آن بود که بانکهایی که از سپردههای بیمهشده و پشتیبانیهای عمومی نظام بانکی بهره میبرند، نباید بدون محدودیت سرمایه خود را در فعالیتهای معاملاتی پرریسک به کار گیرند. مقررات نهایی اجرای این قاعده در سال ۲۰۱۳ از سوی نهادهای نظارتی آمریکا تصویب شد.
اهمیت قانون ولکر در این بود که نام یک رئیس پیشین بانک مرکزی را به یکی از شناختهشدهترین اجزای اصلاح مقررات مالی پس از بحران ۲۰۰۸ تبدیل کرد. البته این قانون در سالهای بعد چند بار اصلاح و درباره دامنه اجرای آن بحث شد، اما اصل ایده همچنان با نگرانی ولکر درباره ریسکپذیری بیش از اندازه بانکها و فاصله گرفتن فعالیت بانکی از وظایف اصلی تامین مالی پیوند خورده است. از این منظر، فعالیت اقتصادی او فقط به کنترل تورم دهه ۱۹۸۰ محدود نشد و چند دهه بعد نیز بر نحوه تنظیم رفتار موسسات مالی بزرگ اثر گذاشت.
ولکر در سال ۲۰۱۳ نهاد غیرانتفاعی اتحاد ولکر را بنیان گذاشت؛ نهادی که بر تقویت ظرفیت نیروی انسانی بخش عمومی، بهبود کیفیت مدیریت دولتی و افزایش اثربخشی نهادهای عمومی تمرکز دارد. این فعالیت با بخشی از نگرش حرفهای او هماهنگ بود که کیفیت سیاست اقتصادی را تنها به انتخاب ابزارهای پولی یا مالی محدود نمیدانست و بر اهمیت نهادهای کارآمد و نیروی انسانی متخصص نیز تاکید داشت. او در سالهای پایانی عمر خود همچنان در بحثهای مربوط به پول، بانکداری مرکزی، حکمرانی و ثبات مالی حضور داشت.
پل ولکر در هشتم دسامبر ۲۰۱۹ و در ۹۲ سالگی درگذشت. بیش از شش دهه فعالیت او از بانک فدرال رزرو نیویورک و وزارت خزانهداری تا ریاست فدرال رزرو و مشارکت در اصلاحات مالی پس از بحران ۲۰۰۸ امتداد داشت. در تقویم تاریخ اقتصاد، پنجم سپتامبر یادآور تولد سیاستگذاری است که نامش با یکی از بزرگترین چرخشهای ضدتورمی قرن بیستم ثبت شده است؛ دورهای که نرخ بهره بسیار بالا و رکود سنگین را به همراه داشت، اما در نهایت ساختار انتظارات تورمی در اقتصاد آمریکا را تغییر داد و استاندارد تازهای برای اعتبار بانک مرکزی ایجاد کرد.
