بمب خاموش صندوقهای بازنشستگی در قلب بودجه عمومی
بحران صندوقهای بازنشستگی دیگر یک هشدار آرام در گزارشهای کارشناسی نیست؛ این بحران به یکی از سنگینترین ردیفهای مالی دولت تبدیل شده است. در لایحه بودجه ۱۴۰۵، مجموع اعتبارات مرتبط با صندوقهای بازنشستگی حدود ۱,۱۷۶ هزار میلیارد تومان برآورد شده؛ رقمی که بیش از ۱۹.۷۵ درصد بودجه عمومی دولت را به خود اختصاص میدهد. در برخی روایتهای بودجهای نیز عددی نزدیک به ۱,۱۸۳ هزار میلیارد تومان برای حوزه صندوقها ذکر شده که حدود ۷۴ درصد کل اعتبارات رفاه و تأمین اجتماعی را شامل میشود. این اعداد نشان میدهد مسئله بازنشستگی از محدوده رفاه اجتماعی عبور کرده و به متن اصلی مالیه عمومی کشور رسیده است.
اهمیت این عدد زمانی بیشتر میشود که بدانیم از مجموع اعتبارات مرتبط با صندوقها، حدود ۹۷۸ هزار میلیارد تومان برای جبران کسری صندوقها و متناسبسازی حقوق بازنشستگان کشوری، لشکری و برخی صندوقهای دیگر پیشبینی شده است. این رقم معادل حدود ۱۶.۴ درصد بودجه عمومی است و نشان میدهد بخش اصلی بار مالی صندوقها نه برای توسعه خدمات بازنشستگی، بلکه برای پوشاندن شکاف منابع و مصارف جاری مصرف میشود. اگر ۱۰۰ هزار میلیارد تومان تأدیه بدهی از محاسبه کنار گذاشته شود، باز هم سهم اعتبارات صندوقها از منابع عمومی به بیش از ۱۸ درصد میرسد؛ سهمی که برای هر اقتصادی یک علامت هشدار جدی است.
رشد سریع هزینهها در دو بودجه پیاپی
روند چند بودجه اخیر نشان میدهد فشار صندوقها بر دولت ناگهانی ایجاد نشده، بلکه با شتاب در حال بزرگتر شدن است. اعتبارات صندوقهای بازنشستگی از ۴۵۳ هزار میلیارد تومان در ۱۴۰۳ به ۷۷۷ هزار میلیارد تومان در ۱۴۰۴ رسید؛ یعنی در ۱۴۰۴ حدود ۱۷.۱ درصد مصارف عمومی بودجه صرف تعهدات قانونی، متناسبسازی و حمایت از صندوقها شد. رشد این ردیف نسبت به دوره قبل ۷۱.۶ درصد گزارش شده است؛ رشدی که از بسیاری از ردیفهای مولد و عمرانی بودجه سریعتر بوده و معنای اقتصادی آن روشن است: دولت هر سال بخش بزرگتری از منابع عمومی را برای پرداخت تعهدات گذشته کنار میگذارد.
در همین چارچوب، اعتبار متناسبسازی حقوق بازنشستگان کشوری، نیروهای مسلح و فولاد در بودجه ۱۴۰۴ حدود ۱۸۵ هزار میلیارد تومان بوده که نسبت به قبل ۲۷۰ درصد افزایش داشته است. در بودجه ۱۴۰۵ نیز برای متناسبسازی حقوق بازنشستگان ۲۵۲ هزار میلیارد تومان پیشبینی شده که رشد ۳۶ درصدی دارد. در مقابل، برآورد درآمد حاصل از افزایش یک واحد درصدی مالیات بر ارزش افزوده فقط ۱۱۳.۵ هزار میلیارد تومان است؛ یعنی کمتر از نیمی از نیاز این ردیف را پوشش میدهد. این فاصله دقیقاً همان نقطهای است که حمایت معیشتی از بازنشستگان را به مسئله کسری بودجه پیوند میزند.
در جزئیات صندوقها نیز تصویر بودجهای نگرانکننده است. منابع صندوق بازنشستگی کشوری در ۱۴۰۴ با رشد ۵۴ درصدی به ۳۹۳.۹ هزار میلیارد تومان رسید. منابع سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح با رشد ۳۶ درصدی به ۱۷۹.۷ هزار میلیارد تومان افزایش یافت. صندوق فولاد با رشد ۳۳ درصدی به ۱۶.۴ هزار میلیارد تومان رسید و منابع صندوق وزارت اطلاعات نیز با رشد ۴۰ درصدی حدود ۲.۸ هزار میلیارد تومان اعلام شد. در ظاهر، اینها چند عدد در جدول بودجهاند؛ اما در عمل، نشان میدهند دولت با مجموعهای از صندوقهایی روبهروست که بخش مهمی از آنها بدون تزریق بودجه عمومی قادر به ایفای تعهدات خود نیستند.
صدای هشدار از درون نظام رفاهی
مقامهای مسئول نیز در ماههای اخیر از واژههایی استفاده کردهاند که نشان میدهد ابعاد بحران برای سیاستگذار روشن است. احمد میدری، وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی گفته است: «ناترازی صندوقهای بیمهای کشور نیازمند اصلاحات مالی و ساختاری در راستای پایداری بلندمدت است.» این جمله از آن جهت مهم است که بحران را صرفاً کمبود منابع روزمره نمیبیند، بلکه آن را به ساختار مالی و قواعد حکمرانی صندوقها گره میزند.
در همین مسیر، مصطفی سالاری، مدیرعامل سازمان تأمین اجتماعی نیز تأکید کرده است: «تراز منابع و مصارف برای سازمان بیمهگر یک ضرورت حیاتی است.» این نگاه، نقطه مرکزی تحلیل اقتصادی بحران صندوقهاست. صندوق بازنشستگی نمیتواند فقط با دستور اداری، فشار سیاسی یا تزریق بودجهای اداره شود. صندوق بیمهای زمانی پایدار است که ورودیهای آن با خروجیهایش نسبت منطقی داشته باشد، داراییهایش بازده قابل اتکا ایجاد کند و تعهدات جدید بدون منبع مالی مشخص بر آن تحمیل نشود.
از سوی دیگر، وحید محمودی، مدیرعامل وقت صندوق بازنشستگی کشوری و کارشناس رفاه هشدار داده است: «هر صندوقی که نسبت پشتیبانیاش به زیر ۵ برود، در شرایط بحران است.» این نقل قول وقتی کنار وضعیت صندوق بازنشستگی کشوری قرار میگیرد، معنای سنگینی پیدا میکند؛ زیرا ضریب پشتیبانی این صندوق در پایان شهریور ۱۴۰۴ فقط ۰.۴۴ گزارش شده است. یعنی حتی یک کسورپرداز کامل هم به ازای هر حقوقبگیر وجود ندارد.
نسبت پشتیبانی؛ عدد کوچکی که بحران بزرگ را توضیح میدهد
در اقتصاد بازنشستگی، یکی از شاخصهایی که وضعیت واقعی صندوق را بیپرده نشان میدهد، نسبت پشتیبانی است. این نسبت میگوید در برابر هر مستمریبگیر، چند نفر شاغل حق بیمه یا کسور بازنشستگی پرداخت میکنند. وقتی این نسبت بالا باشد، صندوق میتواند بخش مهمی از تعهدات جاری خود را از محل ورودیهای بیمهای تأمین کند. اما وقتی نسبت پشتیبانی سقوط میکند، صندوق از منطق بیمهای فاصله میگیرد و به ردیفی وابسته به بودجه عمومی تبدیل میشود.
وضعیت صندوق بازنشستگی کشوری نمونه روشن این فرسایش است. طبق آمار تابستان ۱۴۰۴، تعداد کل حقوقبگیران صندوق به ۱ میلیون و ۷۶۳ هزار و ۴۵۴ نفر رسیده است. از این تعداد، ۱ میلیون و ۴۲۸ هزار و ۸۲۱ نفر بازنشسته، ۱۳ هزار و ۲۷۵ نفر ازکارافتاده، ۶۱ هزار و ۸۰۴ نفر شاغل متوفی و ۲۹۵ هزار و ۵۵۴ نفر بازنشسته متوفی بودهاند. در مقابل، تعداد کسورپردازان فقط ۷۷۶ هزار و ۳۵۹ نفر گزارش شده است. این شکاف، یک ناترازی ساده نیست؛ نشانه تغییر ماهیت صندوق است.
کافی است عدد ۰.۴۴ را به زبان ساده ترجمه کنیم. در چنین وضعیتی، صندوق برای پرداخت حقوق یک نفر، حتی به اندازه یک نفر پرداختکننده فعال ندارد. این یعنی منابع بیمهای صندوق از تعهدات جاری عقب مانده و بار اصلی پرداختها به دوش دولت منتقل شده است. وقتی این روند ادامه پیدا کند، بودجه عمومی به خزانه پشتیبان صندوق تبدیل میشود؛ خزانهای که همزمان باید حقوق کارکنان، بودجه آموزش، سلامت، زیرساخت، یارانه، امنیت غذایی و طرحهای عمرانی را نیز تأمین کند.
بازنشستگی زودتر، پرداخت طولانیتر
بحران نسبت پشتیبانی فقط نتیجه سالمندی جمعیت نیست. در صندوق بازنشستگی کشوری، میانگین سن بازنشستگی ۵۲ سال، میانگین سن فعلی حقوقبگیران ۶۵ سال، میانگین مدت پرداخت حقوق ۲۹ سال، میانگین خدمت ۲۸ سال و نرخ جایگزینی حقوق ۹۹ درصد گزارش شده است. معنای اقتصادی این ترکیب روشن است: افراد نسبتاً زود از بازار کار خارج میشوند، صندوق برای مدت طولانی مستمری پرداخت میکند و سطح تعهدات نسبت به حقوق شاغلی بسیار بالاست.
این الگو از نگاه معیشتی برای بازنشسته جذاب به نظر میرسد، اما از نگاه بیمهای بسیار پرهزینه است. وقتی فرد سالهای کمتری حق بیمه میپردازد و سالهای بیشتری مستمری میگیرد، صندوق فقط در صورتی میتواند پایدار بماند که ورودیهای گسترده، سرمایهگذاریهای پربازده و مدیریت حرفهای دارایی داشته باشد. اما در شرایطی که تعداد کسورپردازان کاهش یافته، بازده داراییها محل پرسش است و دولت نیز بدهیهای انباشته به صندوقها دارد، این مدل به سرعت به ناترازی ساختاری تبدیل میشود.
در سازمان تأمین اجتماعی تصویر هنوز به شدت صندوق کشوری نیست، اما نشانههای هشدار وجود دارد. تعداد بیمهشدگان فعال در ۱۴۰۳ حدود ۱۶ میلیون و ۸۵۵ هزار و ۷۶۰ نفر بوده که ۷۵.۸ درصد آنان مرد و ۲۴.۲ درصد زن بودهاند. میانگین سن بیمهشدگان فعال ۴۰ سال و میانگین سابقه بیمهای آنها ۱۰.۶ سال گزارش شده است. از طرف دیگر، گروه دارای کمتر از پنج سال سابقه بیمه با سهم ۳۰.۴ درصدی بزرگترین گروه بیمهشدگان فعال است. این یعنی بخش قابل توجهی از ورودیهای بیمهای هنوز عمق سابقه کافی ندارد.
در سمت مستمریبگیران نیز دادههای تیر ۱۴۰۴ نشان میدهد تعداد مستمریبگیران سازمان تأمین اجتماعی بر مبنای شخص از ۵ میلیون نفر عبور کرده است. نسبت بیمهشده فعال به مستمریبگیر در این سازمان هنوز از صندوق بازنشستگی کشوری بهتر است، اما روند بلندمدت کاهش نسبت پشتیبانی در تأمین اجتماعی نیز نگرانکننده است. طبق تحلیل وحید محمودی، نسبت پشتیبانی در این سازمان از ۲۴.۸۵ در ۱۳۵۵ به حدود ۴ در ۱۴۰۳ کاهش یافته است. در صندوق بازنشستگی کشوری نیز این نسبت از ۱.۹۱ در ۱۳۸۵ به حدود ۰.۵ در ۱۴۰۲ رسیده است.
جمعیت تحت پوشش و فشار پنهان بر آینده
در ایران ۱۷ صندوق بازنشستگی فعال وجود دارد و مجموع اعضای اصلی و مستمریبگیران آنها حدود ۲۸ میلیون نفر برآورد میشود. این گستره جمعیتی نشان میدهد بحران صندوقها فقط مسئله یک سازمان یا چند گروه شغلی نیست. این بحران با امنیت درآمدی بخش بزرگی از خانوارها، آینده بیمهپردازی نسل جوان و قدرت مالی دولت در سالهای آینده گره خورده است.
ترکیب جمعیتی نیز فشار را بیشتر میکند. نرخ باروری کل ایران در حوالی ۱۴۰۱ حدود ۱.۶ فرزند به ازای هر زن گزارش شده و پیشبینیها نشان میدهد تا حدود ۱۴۲۹ سهم جمعیت ۶۰ ساله و بالاتر میتواند به حدود ۲۷.۹ درصد برسد. این یعنی در آینده، تعداد افراد در سن بازنشستگی افزایش مییابد، در حالی که ورودیهای جدید بازار کار با سرعت کافی رشد نمیکند. اگر قواعد بازنشستگی، سن خروج از کار، نرخ مشارکت اقتصادی و بهرهوری صندوقها اصلاح نشود، همین فشار جمعیتی میتواند ناترازی امروز را به بحران بزرگتر فردا تبدیل کند.
در صندوق بازنشستگی کشوری، یک نکته ساختاری دیگر نیز وجود دارد: ۶۴.۱۲ درصد حقوقبگیران این صندوق مربوط به آموزش و پرورش هستند. این عدد نشان میدهد بحران صندوق کشوری فقط به قواعد بازنشستگی مربوط نیست، بلکه با ساختار استخدامی دولت، اندازه بدنه عمومی، سیاستهای حقوق و دستمزد و کیفیت برنامهریزی نیروی انسانی نیز ارتباط مستقیم دارد. وقتی یک بخش بزرگ دولتی سهم غالب در حقوقبگیران صندوق دارد، هر تصمیم درباره استخدام، حقوق، بازنشستگی و متناسبسازی در آن بخش میتواند آثار بودجهای گسترده ایجاد کند.
کسری صندوقها چگونه به تورم و فرسایش بودجه تبدیل میشود؟
بحران صندوقهای بازنشستگی در ظاهر یک مسئله پرداخت مستمری است، اما در عمل به سه مسیر کلان وصل میشود: کسری بودجه، تورم مزمن و عدالت بیننسلی. وقتی صندوقها از محل منابع داخلی خود قادر به پرداخت تعهدات نیستند، دولت وارد میشود. ورود دولت در کوتاهمدت از فروپاشی پرداختها جلوگیری میکند، اما اگر منابع پایدار وجود نداشته باشد، همین کمک به یک فشار دائمی بر بودجه عمومی تبدیل میشود.
مرکز پژوهشهای مجلس در تحلیل ناترازیها، صندوقهای بازنشستگی را در کنار ناترازی بودجه دولت، ناترازی بانکها و ناترازی بنگاهها از سرچشمههای فشار تورمی معرفی کرده است. صندوق بازنشستگی به خودی خود پول خلق نمیکند، اما وقتی کسری آن از بودجه عمومی جبران میشود، دولت باید منابع لازم را از جایی تأمین کند. اگر درآمدهای پایدار کافی نباشد، مسیرهایی مانند فروش اوراق، فشار بر بانکها، واگذاری دارایی، افزایش مالیات یا استفاده از منابع پولی فعال میشود. هر یک از این مسیرها هزینه دارد و در اقتصادی که از قبل با تورم مزمن دست و پنجه نرم میکند، هزینه صندوقها میتواند حلقه دیگری به زنجیره تورم اضافه کند.
این چرخه از دو طرف کار میکند. از یک طرف، کسری صندوقها به بودجه فشار میآورد و بودجه تحت فشار میتواند به تورم دامن بزند. از طرف دیگر، تورم قدرت خرید بازنشستگان را کاهش میدهد و مطالبه برای افزایش مستمری و متناسبسازی را بیشتر میکند. در نتیجه، دولت ناچار میشود اعتبار بیشتری برای جبران کاهش قدرت خرید اختصاص دهد. اگر منبع پایدار وجود نداشته باشد، همین جبران دوباره به کسری بودجه تبدیل میشود. به همین دلیل، متناسبسازی حقوق بازنشستگان همزمان یک ضرورت معیشتی و یک مسئله مالی بسیار حساس است.
بدهی دولت، بنگاهداری و ضعف حکمرانی صندوقها
ریشه بحران صندوقها را نمیتوان فقط در افزایش تعداد بازنشستگان خلاصه کرد. گزارشهای کارشناسی چند عامل را کنار هم قرار میدهند: ناپایداری در شیوه تأمین مالی، پایین بودن بازدهی سرمایهگذاریها، بدهیهای انباشته دولت، تصمیمات رفاهی بدون پشتوانه مالی، ضعف حکمرانی شرکتی و بنگاهداری ناکارآمد. این عوامل باعث شده برخی صندوقها از نهاد بیمهای بلندمدت به سازمانهایی وابسته به بودجه سالانه تبدیل شوند.
احمد میدری، وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی در همین زمینه بر «پرداخت به موقع تعهدات دولت» به عنوان عامل تعیینکننده در ایفای تعهدات سازمان تأمین اجتماعی تأکید کرده است. این جمله فقط یک مطالبه سازمانی نیست. وقتی دولت بدهی خود را به صندوقها به موقع پرداخت نمیکند، صندوق برای تأمین نقدینگی ناچار به فروش دارایی، استقراض، کاهش کیفیت سرمایهگذاری یا فشار بر منابع جاری میشود. همین وضعیت میتواند آینده صندوق را ضعیفتر کند.
از سوی دیگر، مسئله بنگاهداری صندوقها نیز به یکی از نقاط حساس بحران تبدیل شده است. احمد میدری، وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی گفته است: «دولتی ماندن بنگاههای فعلی خطای بزرگ دولتها است.» این گزاره به قلب مسئله حکمرانی سرمایهگذاری صندوقها اشاره دارد. صندوق بازنشستگی باید دارایی نسلهای امروز و فردا را با معیار بازده، ریسک، شفافیت و نقدشوندگی مدیریت کند؛ نه اینکه به مجموعهای از شرکتهای کمبازده، انتصابهای غیرتخصصی و تکالیف اداری تبدیل شود.
وقتی صندوقها دارایی دارند اما بازده کافی تولید نمیکنند، دولت بدهی دارد اما تسویه آن عقب میافتد، قوانین ارفاقی تصویب میشود اما منبع آن مشخص نیست و مدیریت داراییها شفاف نیست، بحران فقط با تزریق پول حل نمیشود. پول بودجه شاید مستمری ماه جاری را پرداخت کند، اما اگر ساختار اصلاح نشود، همان کسری در ماهها و بودجههای بعدی بازتولید میشود.
اصلاحات سخت، تدریجی و ناگزیر
برنامه هفتم توسعه بخشی از این نگرانی را در قالب اصلاح سنوات بیمهپردازی و تعیین تکلیف بدهی دولت وارد قانون کرده است. بر اساس ماده ۲۹، برای برخی گروههای بیمهپرداز، متناسب با سابقه موجود، مدتی به زمان لازم برای بازنشستگی افزوده میشود؛ برای افراد با سابقه کمتر از ۱۵ سال، این افزایش میتواند تا پنج سال باشد. ماده ۲۸ نیز دولت را مکلف کرده بدهیهای حسابرسیشده خود به سازمان تأمین اجتماعی و صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر را از مسیر لوایح بودجه سنواتی پرداخت کند.
اما افزایش سن یا سابقه بازنشستگی به تنهایی کافی نیست. مصطفی سالاری، مدیرعامل سازمان تأمین اجتماعی بازنشستگیهای پیش از موعد، دستمزدهای غیرواقعی و مشاغل سخت و زیانآور را از چالشهای مهم سازمان معرفی کرده است. این یعنی اصلاحات باید چند لایه باشد. مشاغل واقعاً سخت باید حمایت شوند، اما نباید عنوان سخت و زیانآور به مسیر گستردهای برای خروج زودهنگام از بازار کار تبدیل شود. دستمزد مبنای بیمه باید واقعیتر شود. تعهدات جدید باید منبع مشخص داشته باشد. سن و سابقه باید تدریجی و عادلانه اصلاح شود.
در همین حال، حفظ قدرت خرید بازنشستگان نباید قربانی اصلاحات شود. علاءالدین ازوجی، مدیرعامل صندوق بازنشستگی کشوری اعلام کرده است که در احکام ۱۴۰۴، افزایش ۲۰ درصدی، مبلغ ثابت و مرحله سوم متناسبسازی اعمال شده است. این خبر از زاویه معیشتی مهم است، زیرا تورم بالا زندگی بازنشستگان را مستقیماً تحت فشار قرار داده است. اما از زاویه بودجهای، هر افزایش پایدار در مستمری باید به منبع پایدار متصل باشد. اگر چنین نشود، حمایت امروز میتواند از مسیر تورم، قدرت خرید فردا را دوباره کاهش دهد.
وحید محمودی، مدیرعامل وقت صندوق بازنشستگی کشوری و کارشناس رفاه جمله تندی درباره وضعیت نقدینگی صندوقها دارد: «صندوقها وام میگیرند که مستمری سر ماه خود را بپردازند.» این جمله، تصویر فشردهای از بحرانی است که پشت اعداد بودجه پنهان شده است. وقتی یک صندوق برای پرداخت تعهد جاری خود نیازمند وام، بودجه یا تزریق بیرونی است، دیگر نمیتوان آن را فقط با واژه کمبود منابع توضیح داد. این وضعیت نشانه اختلال در مدل مالی صندوق است.
مسیر اصلاح، قطع حمایت از بازنشستگان نیست. مسئله اصلی این است که حمایت باید روی پایه مالی قابل دوام بایستد. شفافیت صورتهای مالی همه صندوقها، انتشار منظم آمار بیمهپردازان و مستمریبگیران، اصلاح حکمرانی شرکتهای وابسته، تعیین تکلیف بدهی دولت، بازنگری قوانین بازنشستگی زودهنگام، واقعیسازی محاسبات بیمهای و ایجاد منبع پایدار برای متناسبسازی، اجزای یک بسته واحدند. هر کدام جداگانه اجرا شود، فقط بخشی از فشار را جابهجا میکند؛ اما کنار هم میتوانند سرعت بلعیده شدن بودجه عمومی توسط صندوقها را کاهش دهند.
