بودجه ۱۴۰۵ روی میز اجرا؛ دولت از مهار تورم میگوید و بخش خصوصی از فشار مالیاتی
بودجه ۱۴۰۵ در حالی وارد مرحله اجرا شده که فاصله میان روایت رسمی دولت و ارزیابی فعالان اقتصادی بیش از هر زمان دیگری نمایان است. دولت این بودجه را سندی برای مهار تورم، افزایش انضباط مالی، کاهش وابستگی به درآمدهای نفتی و جلوگیری از گسترش کسری معرفی میکند، اما اتاقهای بازرگانی، برخی نمایندگان مجلس و گروهی از اقتصاددانان معتقدند بخش قابل توجهی از بار تأمین منابع به شرکتهای رسمی، حقوق بگیران و مصرف کنندگان منتقل شده است. منابع عمومی در لایحه اولیه حدود ۵۲۱۹ همت تعیین شده بود که تنها نزدیک به ۵ درصد بیشتر از قانون سال قبل محسوب میشد. مجلس در جریان بررسی بودجه، این رقم را افزایش داد و منابع عمومی در قانون نهایی به حدود ۶۲۷۸ همت رسید.
رشد رقم نهایی در نگاه نخست قابل توجه است، اما مقایسه آن با تورم تصویر متفاوتی ارائه میدهد. بانک مرکزی تورم سال قبل را حدود ۴۸.۳ درصد اعلام کرده و مرکز آمار نرخ نزدیک به ۵۰.۶ درصد را گزارش داده است. بر این اساس، رشد اسمی منابع عمومی در قانون نهایی نیز برای حفظ قدرت خرید بودجه کافی نیست. محاسبات نشان میدهد قدرت واقعی منابع عمومی، حتی پس از اصلاحات مجلس، حدود ۱۵ درصد کمتر از سال گذشته است. در نسخه اولیه لایحه، که رشد اسمی منابع تنها ۵ درصد بود، افت واقعی قدرت خرید بودجه به محدوده ۲۹ تا ۳۰ درصد میرسید.
مسعود پزشکیان، رئیس جمهور، هنگام دفاع از بودجه اعلام کرد: «دولت تلاش کرده است با وارد کردن کمترین فشار به مردم، ثبات اقتصادی و معیشتی کشور را حفظ کند.» دولت همچنین تأکید کرده که محدود کردن رشد هزینهها قرار است از تشدید کسری، استقراض تورم زا و افزایش نقدینگی جلوگیری کند. حمید پورمحمدی، رئیس سازمان برنامه و بودجه، نیز گفته است: «رویکرد اول دولت انقباضی برای مهار تورم است.» به گفته او، حذف یا ادغام ۱۳۶ ردیف بودجه، کوچک سازی دولت و کنترل هزینههای غیرضروری در همین چارچوب انجام شده است.
در سوی دیگر، ساختار درآمدی بودجه نشان میدهد مالیات جایگاه بسیار پررنگ تری پیدا کرده است. در لایحه اولیه، مجموع مالیات و درآمدهای گمرکی حدود ۲۹۶۱ همت پیش بینی شد که در مقایسه با قانون قبلی حدود ۴۲ درصد افزایش داشت. از این رقم، حدود ۲۷۳۰ همت به مالیاتهای مستقیم و مالیات بر کالاها و خدمات اختصاص داشت و نزدیک به ۲۳۱ همت نیز از مالیات واردات و حقوق گمرکی تأمین میشد. مالیاتهای مستقیم و مالیات بر کالاها و خدمات در مجموع حدود ۵۰ درصد رشد داشتند.
برآوردهای مرکز پژوهشهای مجلس نشان میداد مالیات و درآمدهای گمرکی باید حدود ۵۷ درصد منابع عمومی و نزدیک به ۷۴ درصد هزینههای جاری دولت را پوشش دهند. نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی نیز حدود ۵.۹ درصد محاسبه شده بود، در حالی که هدف برنامه هفتم برای همین سال نزدیک به ۷.۴ درصد است. برای رسیدن به هدف برنامه، درآمد مالیاتی و گمرکی باید به حدود ۳۷۱۹ همت افزایش مییافت. این اختلاف نشان میدهد با وجود گلایه بنگاههای رسمی از فشار مالیاتی، نسبت کل مالیات به اندازه اقتصاد همچنان پایین است و مسئله اصلی بیش از رقم کل، به نحوه توزیع مالیات مربوط میشود.
از پیشنهاد افزایش ارزش افزوده تا عقب نشینی مجلس
یکی از بحث برانگیزترین احکام لایحه، پیشنهاد افزایش نرخ عمومی مالیات بر ارزش افزوده از ۱۰ درصد به ۱۲ درصد بود. دولت قصد داشت حدود ۱۷۰ همت از منابع مورد نیاز کالابرگ و سیاستهای حمایتی را از این محل تأمین کند. کمیسیون تلفیق و نمایندگان مجلس با این پیشنهاد مخالفت کردند و نرخ نهایی در سطح ۱۰ درصد باقی ماند. غلامرضا تاجگردون، رئیس کمیسیون تلفیق، در توضیح این مخالفت گفت: «نباید منابع را از طریق کالابرگ بدهیم و همان منابع را با مالیات ارزش افزوده دوباره دریافت کنیم.»
رئیس سازمان امور مالیاتی توضیح داده بود که دولت ابتدا حدود ۲۷۰۰ همت درآمد مالیاتی را با احتساب افزایش نرخ ارزش افزوده پیشنهاد کرده است. پس از حذف افزایش دو واحد درصدی، مجلس رقم درآمد مالیاتی را در مقطعی به حدود ۲۸۰۰ همت افزایش داد. در گزارش دیگری، تکلیف نهایی سازمان امور مالیاتی در قانون حدود ۲۹۰۰ همت اعلام شد. تفاوت میان ارقام ۲۷۰۰، ۲۷۳۰، ۲۸۰۰، ۲۹۰۰ و ۲۹۶۱ همت به تفاوت مرحله تصویب و دامنه اقلام مربوط است. رقم ۲۷۳۰ همت مالیاتهای مستقیم و کالاها و خدمات را در لایحه نشان میدهد، در حالی که رقم ۲۹۶۱ همت درآمدهای گمرکی را نیز در بر میگیرد.
سیدعلی مدنی زاده، وزیر امور اقتصادی و دارایی، در دفاع از رویکرد دولت گفته است: «نرخ رشد حقیقی مالیات احتمالا کمتر از امسال خواهد بود تا به واحدهای تولیدی فشار وارد نشود.» از نگاه وزارت اقتصاد، بخش قابل توجهی از افزایش وصول باید از طریق هوشمند سازی، اتصال پایگاههای اطلاعاتی، شناسایی مؤدیان جدید و مقابله با فرار مالیاتی انجام شود. آمار سازمان امور مالیاتی نیز نشان میدهد بیش از ۹۶ درصد پروندههای مشاغل خرد در سال گذشته به صورت سیستمی محاسبه شده و سهم رسیدگی مبتنی بر عامل انسانی در پرونده اشخاص حقوقی از ۶۶ درصد در سال ۱۴۰۲ به ۱۴ درصد در سال ۱۴۰۴ کاهش یافته است.
با این حال، نخستین دادههای اجرایی بودجه از دشواری تحقق هدف مالیاتی خبر میدهد. درآمد مالیاتی وصول شده در فروردین و اردیبهشت حدود ۱۵۲.۱ همت گزارش شد که ۲۹.۴ درصد کمتر از ۲۱۵.۷ همت دوره مشابه سال قبل بود. از مجموع درآمد دو ماه نخست، حدود ۹۷.۳ همت به مالیاتهای مستقیم و ۵۴.۸ همت به مالیات بر کالاها و خدمات مربوط میشد. مالیات اشخاص حقوقی ۶۷.۷ همت، مالیات بر درآمدها ۲۴.۷ همت و مالیات بر ثروت ۴.۹ همت بود.
در همین دوره، شرکتهای غیردولتی حدود ۵۵.۷ همت، شرکتهای دولتی نزدیک به ۵.۶ همت و حقوق بگیران بخشهای مختلف حدود ۱۸ همت مالیات پرداخت کردند. سازمان امور مالیاتی بخشی از افت وصول را به تمدید مهلتها و تعویق برخی تکالیف در شرایط ویژه اقتصادی نسبت داده است. با وجود این، سیدمحمدهادی سبحانیان، رئیس سازمان امور مالیاتی، خواستار بازنگری در هدف قانونی شده و گفته است: «رقم ۲۹۰۰ همتی باید متناسب با واقعیتهای جدید اقتصاد اصلاح شود.» او از آسیب صنایع فولادی، پتروشیمی و زنجیره بنگاههای وابسته به آنها به عنوان یکی از دلایل ضرورت تعدیل هدف نام برده است.
حقوق، بودجه عمرانی و شرکتهای دولتی در قانون نهایی
دولت در لایحه اولیه افزایش ۲۰ درصدی ضریب حقوق کارکنان را پیشنهاد کرده بود. مجلس با اضافه کردن مبلغ ثابت و اجرای افزایش پلکانی معکوس، رشد مؤثر دریافتیها را برای سطوح مختلف به محدوده تقریبی ۲۱ تا ۴۳ درصد رساند. مجتبی یوسفی، سخنگوی کمیسیون تلفیق، اعلام کرد مجلس تلاش کرده است بیش از ۶۵ درصد بودجه عمومی به حقوق، مستمری و معیشت اختصاص یابد. معافیت سالانه مالیات حقوق نیز به ۴۸۰ میلیون تومان، معادل ۴۰ میلیون تومان در ماه، افزایش یافت.
اعتبارات عمرانی در لایحه اولیه نزدیک به ۶۰۰ همت بود و در بررسیهای مجلس به حدود ۸۱۲ همت افزایش یافت. هزینههای جاری نیز از حدود ۴۰۱۷ همت در لایحه به نزدیک ۴۷۵۳ همت در مصوبات افزایش پیدا کرد. با این حال، تورم نهادههای ساختمانی در زمستان به صورت سالانه ۶۱.۸ درصد و نقطه به نقطه ۹۶.۸ درصد گزارش شده است. چنین تورمی باعث میشود رشد اسمی اعتبارات عمرانی لزوما به افزایش حجم واقعی پروژههای راه، برق، آب، بیمارستان، مدرسه و حمل و نقل منجر نشود.
بودجه شرکتهای دولتی، بانکها و مؤسسات انتفاعی وابسته نیز در قانون نهایی به حدود ۸۸۹۶.۶ همت رسیده است. این رقم از منابع عمومی دولت بزرگ تر است، اما تمام آن از خزانه تأمین نمیشود و بخش اصلی آن گردش عملیاتی درآمد و هزینه شرکتهاست. مرکز پژوهشهای مجلس در بررسی این بخش اعلام کرده است ۲۴۹ شرکت سودده یا سربه سر و ۹۷ شرکت زیان ده در لایحه طبقه بندی شدهاند. حدود ۱۳ شرکت نزدیک به ۹۵ درصد سود ناخالص مجموعه شرکتهای دولتی را ایجاد میکنند و سود سهام پرداختی آنها نیز حدود ۱۱۷ همت پیش بینی شده است.
این ارقام در شرایطی وارد مرحله اجرا شدهاند که بانک مرکزی رشد اقتصادی سال قبل را منفی ۰.۷ درصد، کاهش تشکیل سرمایه ثابت را ۱۱.۹ درصد، افت صادرات را ۴.۹ درصد و کاهش واردات را ۱۶.۶ درصد اعلام کرده است. رشد صنعت در گزارش بانک مرکزی منفی ۱.۶ درصد و رشد ساختمان منفی ۱۵.۸ درصد بوده است. مرکز آمار رشد کل اقتصاد را مثبت ۰.۲ درصد محاسبه کرده، اما در همان گزارش، رشد صنعت منفی ۱.۵ درصد و رشد تأمین آب و برق منفی ۶.۵ درصد اعلام شده است.
افزایش مالیات؛ اصلاح درآمدهای دولت یا تمرکز فشار بر بخش شفاف اقتصاد؟
حرکت از درآمد نفتی به سمت مالیات، در ادبیات اقتصادی اقدامی ضروری برای افزایش پایداری بودجه است. نفت تحت تأثیر تحریم، نوسان قیمت جهانی، هزینه انتقال پول و نااطمینانی سیاسی قرار دارد، در حالی که مالیات میتواند منبعی قابل پیش بینی تر برای دولت باشد. مسئله بودجه ۱۴۰۵ اصل افزایش سهم مالیات نیست، بلکه ترکیب پایههایی است که دولت برای تأمین منابع انتخاب کرده است. اگر رشد مالیات از شناسایی فعالیتهای پنهان، فرار مالیاتی، ثروتهای بزرگ و عایدیهای سوداگرانه حاصل شود، میتواند به عدالت و انضباط مالی کمک کند. اگر همین رشد از شرکتهای ثبت شده، حقوق بگیران و مصرف روزمره تأمین شود، اثر اقتصادی آن متفاوت خواهد بود.
بر اساس ارزیابی اتاق ایران، ۷۲ درصد درآمدهای مالیاتی مورد انتظار در لایحه بر دو پایه متمرکز بود. مالیات اشخاص حقوقی یا شرکتها سهم ۴۲ درصدی و مالیات کالاها و خدمات سهم ۳۰ درصدی داشت. مالیات شرکتها حدود ۱۱۸۳ همت، مالیات بر درآمدها نزدیک به ۴۴۶ همت و مالیات بر کالاها و خدمات حدود ۹۹۷ همت پیش بینی شده بود. مالیات شرکتها ۴۶ درصد، مالیات بر درآمدها ۴۰ درصد و مالیات کالاها و خدمات ۵۷ درصد رشد اسمی نشان میداد.
بیانیه هیئت رئیسه اتاق ایران این ترکیب را «ناکارا و در نهایت به ضرر تولید بخش خصوصی» توصیف کرد. ارزیابی اتاق نشان میدهد حدود ۸۶ درصد مالیات اشخاص حقوقی از شرکتهای غیردولتی و نزدیک به ۱۱ درصد از شرکتهای دولتی مطالبه شده است. این تفاوت لزوما به معنای پایین بودن نرخ قانونی مالیات شرکتهای دولتی نیست، زیرا تعداد شرکتها، میزان سود مشمول و ساختار مالی آنها یکسان نیست. با این حال، تمرکز وصول بر بخش غیردولتی این نگرانی را ایجاد میکند که دسترسی آسان تر به دفاتر، سامانهها و حسابهای بنگاه شفاف، جایگزین گسترش پایههای مالیاتی شده باشد.
علیرضا کلاهی، رئیس کمیسیون صنایع اتاق ایران، در نقد این مسیر گفته است: «تا زمانی که مسئله فرار مالیاتی حل نشود، افزایش نرخ بیشترین آسیب را به تولیدکنندگان شفاف وارد میکند.» بنگاهی که نیروی کار بیمه شده، فروش ثبت شده، صورتحساب الکترونیکی و گردش بانکی روشن دارد، در دسترس کامل دستگاه مالیاتی است. در مقابل، بخشی از فعالیتهای نقدی، واسطهای و غیررسمی همچنان با هزینه مالیاتی پایین تری فعالیت میکنند. این تفاوت میتواند شفافیت را از یک مزیت حقوقی به هزینه اقتصادی تبدیل کند.
رشد اسمی مالیات و مسئله سود تورمی
رشد ۴۲ یا ۵۰ درصدی درآمدهای مالیاتی را نمیتوان به طور کامل به افزایش فشار واقعی نسبت داد. در اقتصادی که قیمت کالا، ارز، دارایی و خدمات با سرعت بالا رشد میکند، رقم اسمی فروش و سود نیز افزایش مییابد. مرکز پژوهشهای مجلس محاسبه کرده بود که بدون افزایش پیشنهادی ارزش افزوده و بدون تغییر برخی سقفهای معافیت، هسته اصلی درآمدهای مالیاتی حدود ۲۴ درصد رشد میکرد. این رقم از رشد اسمی کل مالیات کمتر است و نشان میدهد بخشی از جهش اعلام شده به تغییر قانون و بخشی به تورم پایهها مربوط بوده است.
با وجود این، بزرگ شدن اسمی پایه مالیاتی برای شرکت به معنای افزایش واقعی توان پرداخت نیست. ممکن است فروش یک کارخانه ۵۰ درصد بیشتر شود، اما هزینه مواد اولیه، انرژی، حمل و نقل و دستمزد بیش از آن رشد کرده باشد. ممکن است ارزش موجودی کالا در صورتهای مالی افزایش یابد، اما شرکت برای جایگزین کردن همان مقدار مواد اولیه به منابع بیشتری نیاز داشته باشد. در این وضعیت، مالیات بر سود اسمی میتواند بخشی از سرمایه در گردش مورد نیاز برای حفظ ظرفیت تولید را جذب کند.
اثر این موضوع در صنایع سرمایه بر، پیمانکاری و واحدهایی که دوره وصول مطالبات طولانی دارند، شدیدتر است. شرکت امروز مواد اولیه را با قیمت جدید میخرد، مالیات و حق بیمه را پرداخت میکند و چند ماه بعد وجه فروش را دریافت میکند. اگر دولت یا شرکتهای بزرگ نیز مطالبات پیمانکار را با تأخیر بپردازند، بنگاه برای پرداخت مالیات ناچار به استفاده از تسهیلات بانکی گران قیمت میشود. فشار مالیاتی در این شرایط تنها از صورت سود و زیان عبور نمیکند، بلکه به جریان نقدی و امکان ادامه فعالیت روزانه مربوط میشود.
محمود نجفی عرب، رئیس اتاق تهران، گفته است: «مشکل امروز بسیاری از فعالان اقتصادی، تأمین منابع جاری و چند نرخی بودن ارز است.» این سخن بر پیوند میان مالیات و سایر محدودیتهای بنگاه تأکید دارد. شرکت ایرانی همزمان با نرخ بالای تأمین مالی، قطعی برق و گاز، نوسان ارز، قیمت گذاری دستوری، تغییر مقررات، تأخیر در تخصیص مواد اولیه و ضعف تقاضا مواجه است. مالیات در چنین محیطی یک هزینه جداگانه نیست، بلکه به شبکهای از محدودیتها اضافه میشود که هر کدام توان جذب هزینه دیگر را کاهش میدهند.
پایش ملی محیط کسب و کار در زمستان، با مشارکت نزدیک به دو هزار بنگاه، امتیاز محیط کسب و کار را ۶.۲۰ از ۱۰ اعلام کرده است. عدد ۱۰ بدترین وضعیت را نشان میدهد. این شاخص در پاییز ۶.۱۳ بود و بنابراین محیط فعالیت اندکی نامساعدتر شده است. میانگین ظرفیت واقعی فعالیت بنگاههای پاسخ دهنده نیز فقط ۳۴ درصد گزارش شده که پنج واحد درصد کمتر از پاییز و پایین ترین سطح در ۲۵ دوره پایش است. شاخص صنعت با امتیاز ۶.۱۷ نامساعدتر از خدمات و کشاورزی ارزیابی شده است.
شاخص مدیران خرید اتاق ایران در فروردین نیز برای کل اقتصاد ۳۸.۵ و برای صنعت ۳۷.۴ بوده است. عدد کمتر از ۵۰ به معنای انقباض فعالیت اقتصادی است. افت سفارشهای جدید، کاهش فروش، کاهش تولید و تضعیف اشتغال نشان میدهد بنگاهها در ابتدای اجرای بودجه از ظرفیت کامل برخوردار نبودهاند. افزایش تکالیف مالیاتی در چنین فضایی میتواند با کاهش سرمایه گذاری، محدود شدن استخدام، تعویق تعمیرات و افزایش قیمت محصول پاسخ داده شود.
مالیات بر مصرف و انتقال هزینه به خانوار
مالیات بر ارزش افزوده از نظر حقوقی مالیات بر مصرف نهایی است. بنگاه مالیات پرداخت شده برای نهاده را به عنوان اعتبار کسر میکند و مالیات فروش را از خریدار دریافت میکند. در یک زنجیره کامل و بدون تأخیر، بخش اصلی بار به مصرف کننده نهایی منتقل میشود. خانوار کم درآمد که سهم بیشتری از درآمد خود را صرف مصرف میکند، نسبت به درآمدش فشار بالاتری تحمل میکند. خانوار پردرآمد میتواند بخشی از درآمد را پس انداز یا سرمایه گذاری کند و به همین دلیل نسبت مالیات مصرف به کل درآمد او کمتر است.
باقی ماندن نرخ ارزش افزوده در سطح ۱۰ درصد، از افزایش مستقیم این فشار جلوگیری کرد، اما رشد رقم مالیات کالاها و خدمات همچنان از مسیر افزایش قیمتها و گسترش پایه وصول میشود. حتی کالاهای معاف نیز به طور کامل از آثار مالیات زنجیرهای مصون نیستند. هزینه حمل و نقل، بسته بندی، خدمات واسطهای، تجهیزات، اجاره و برخی نهادهها میتواند مالیات را به قیمت نهایی منتقل کند. برای خانوار، تفاوتی ندارد که افزایش قیمت به طور مستقیم در فاکتور مالیاتی دیده شود یا در هزینه تولید پنهان شده باشد.
در بنگاه نیز سازوکار اعتبار مالیاتی همیشه بی نقص عمل نمیکند. تأخیر در استرداد مالیات صادرکنندگان، ناقص بودن زنجیره صورتحساب و اختلاف بر سر پذیرش اعتبار میتواند بخشی از منابع شرکت را برای مدتی در اختیار دولت نگه دارد. سازمان امور مالیاتی اعلام کرده است در دو ماه نخست حدود ۱۴ همت مالیات به فعالان اقتصادی مسترد شده که ۳۶۱ درصد بیشتر از دوره مشابه بوده است. این افزایش نشانه مثبتی است، اما حجم و سرعت استرداد باید با نیاز نقدینگی صادرکنندگان و تولیدکنندگان سنجیده شود.
ابراهیم بهادرانی، مشاور عالی رئیس اتاق تهران، درباره هدف درآمدی بودجه گفته است: «پیش بینی این درآمد مالیاتی، علاوه بر عدم امکان وصول، باعث رکود تورمی بیشتر خواهد شد.» این دیدگاه بر یک سازوکار دوگانه تکیه دارد. بنگاه برای جبران مالیات و هزینههای بالاتر، قیمت را افزایش میدهد و از سوی دیگر، به دلیل کاهش تقاضا و محدودیت نقدینگی، تولید و سرمایه گذاری را کم میکند. حاصل میتواند ترکیبی از تورم بالاتر و رشد پایین تر باشد.
فرج الله معماری، رئیس اتاق سمنان، پیام لایحه را «اتکای فزاینده دولت به منابع مالی بخش خصوصی، بدهی بیشتر و مالیات سخت گیرانه» توصیف کرده است. این ارزیابی به رابطه میان درآمد مالیاتی و بدهی دولت اشاره دارد. اگر هدف مالیاتی محقق نشود، دولت یا باید هزینهها را کاهش دهد، یا اوراق بیشتری منتشر کند، یا پرداخت بدهی پیمانکاران را به تأخیر بیندازد. در هر سه حالت، بخش خصوصی از مسیر کاهش تقاضای دولت، افزایش نرخ سود یا طولانی شدن دوره وصول مطالبات تحت فشار قرار میگیرد.
آمار معافیتها نیز بحث عدالت مالیاتی را پیچیده تر میکند. مرکز پژوهشهای مجلس هزینه مالیاتی ناشی از معافیتها، نرخهای صفر و بخشودگیها را حدود ۲۹۸۰ همت برآورد کرده است. از این رقم، نزدیک به ۱۲۰۰ همت به معافیتهای ارزش افزوده، حدود ۴۷۷ همت به سایر معافیتها، نزدیک به ۲۹۸ همت به معافیت حقوق و دستمزد و بیش از ۲۰۰ همت به برخی معافیتهای صنعتی و معدنی مربوط میشود. این رقم تقریبا با کل مالیات و گمرک پیش بینی شده در لایحه برابری میکند.
تمام هزینه مالیاتی قابل تبدیل فوری به درآمد نیست. حذف معافیت کالاهای اساسی، درمان، آموزش یا فعالیتهای مناطق محروم میتواند آثار تورمی و اجتماعی سنگینی داشته باشد. مسئله اصلی، نبود ارزیابی عمومی درباره هدف، مدت، ذی نفعان و بازده هر معافیت است. زمانی که معافیتهای دائمی و فاقد ارزیابی باقی میمانند و همزمان فشار وصول بر مؤدیان شناخته شده افزایش مییابد، نظام مالیاتی با مسئله اعتماد و تمکین داوطلبانه روبهرو میشود.
انقباض واقعی بودجه چگونه به معیشت، سرمایه گذاری و کسری دولت منتقل میشود؟
تشخیص انقباضی یا انبساطی بودن بودجه تنها با مشاهده رشد اسمی امکان پذیر نیست. در شرایط تورمی، دولت ممکن است ریال بیشتری در اختیار داشته باشد، اما کالا و خدمات کمتری خریداری کند. رشد ۵ درصدی منابع عمومی در لایحه اولیه، در برابر تورم نزدیک به ۵۰ درصد، قدرت خرید بودجه را حدود ۳۰ درصد کاهش میداد. افزایش منابع در مجلس این شکاف را کوچک تر کرد، اما رشد ۲۶.۷ درصدی منابع عمومی قانون نهایی نیز از تورم عقب ماند و کاهش واقعی نزدیک به ۱۵ درصد را نشان میدهد.
این کاهش واقعی میتواند در کیفیت خدمات عمومی، تهیه دارو و تجهیزات، نگهداری مدارس و بیمارستانها، پرداخت مطالبات پیمانکاران و اجرای طرحهای عمرانی دیده شود. بخشی از هزینههای دولت، مانند حقوق، مستمری، یارانه و بازپرداخت بدهی، در کوتاه مدت انعطاف محدودی دارد. هنگامی که درآمد کمتر از انتظار محقق میشود، دولت معمولا از هزینههایی میکاهد که امکان تعویق دارند. اعتبارات عمرانی، تعمیر و نگهداری زیرساخت و پرداخت بدهی پیمانکاران در همین گروه قرار میگیرند.
آلبرت بغزیان، عضو هیئت علمی دانشگاه تهران، در ارزیابی سیاست مالی گفته است: «انقباض بودجه به معنای کاهش رشد اقتصادی و افزایش بیکاری است.» این گزاره زمانی اهمیت بیشتری پیدا میکند که انقباض از حذف هزینههای ناکارآمد حاصل نشده باشد. کاهش واقعی حقوق، تعویق پروژه، محدود شدن خرید تجهیزات و کاهش حمایت اعتباری از صنعت میتواند مستقیما تقاضای کل و ظرفیت تولید را پایین بیاورد.
در بخش صنعت، اعتبارات وزارت صنعت، معدن و تجارت و دستگاههای وابسته، بدون ردیفهای متفرقه، از حدود ۲۲.۴ همت به ۲۶.۹ همت افزایش یافته که رشد اسمی نزدیک به ۲۰ درصد را نشان میدهد. با توجه به تورم تولیدکننده بیش از ۳۸ درصد، این رقم کاهش واقعی حمایت بودجهای از صنعت را نشان میدهد. برخی اعتبارات زیرساختی شهرکهای صنعتی بدون تغییر اسمی باقی مانده و سازوکار جبران خسارت واحدهای تولیدی ناشی از ناترازی انرژی نیز شفاف نیست.
حقوق بگیران میان افزایش پلکانی و تورم بالاتر
افزایش پلکانی حقوق، وضعیت دریافتیهای پایین را نسبت به پیشنهاد اولیه دولت بهتر کرده است، اما مسئله اصلی حفظ قدرت خرید است. اگر حقوق ۳۰ درصد افزایش یابد و قیمتها ۵۰ درصد رشد کنند، قدرت خرید واقعی حدود ۱۳ درصد کاهش پیدا میکند. افزایش ۲۱ درصدی در برابر تورم ۵۰.۶ درصدی، افت واقعی نزدیک به ۲۰ درصد ایجاد میکند. حتی افزایش ۴۳ درصدی نیز در برابر چنین تورمی، حدود ۵ درصد کاهش قدرت خرید به همراه دارد.
فشار تورمی در ماههای آغاز سال نیز ادامه داشته است. مرکز آمار تورم سالانه خرداد را ۶۲ درصد، تورم نقطه به نقطه را ۸۸.۶ درصد و تورم ماهانه را ۵.۹ درصد اعلام کرده است. بانک مرکزی برای همان ماه تورم سالانه ۵۷.۷ درصد، تورم نقطه به نقطه ۸۳.۱ درصد و تورم ماهانه شهری ۷.۴ درصد را گزارش داده است. تفاوت روش و جامعه آماری دو مرجع باعث اختلاف ارقام شده، اما هر دو گزارش از فاصله زیاد افزایش قیمتها با رشد حقوق حکایت دارند.
در دادههای مرکز آمار، تورم سالانه دهک دوم ۶۸.۵ درصد و تورم دهک دهم ۶۰.۱ درصد بوده است. این تفاوت نشان میدهد افزایش قیمت خوراک، اجاره و کالاهای ضروری سهم بیشتری از هزینه خانوارهای کم درآمد را جذب کرده است. معافیت مالیات حقوق تا ۴۰ میلیون تومان در ماه میتواند بخشی از درآمد قابل تصرف گروههای پایین را حفظ کند، اما در برابر تورم کالاهای ضروری، اثر آن محدود است.
کاهش درآمد واقعی خانوار فقط پیامد رفاهی ندارد. مصرف خصوصی یکی از اجزای اصلی تقاضای اقتصاد است. بانک مرکزی رشد مصرف خصوصی سال قبل را تنها ۰.۲ درصد اعلام کرده است. هنگامی که خانوار خرید پوشاک، لوازم خانگی، آموزش، خدمات، تفریح و تعمیر مسکن را کاهش میدهد، فروش بنگاههای کوچک و متوسط افت میکند. واحدی که با کاهش سفارش، هزینه تأمین مالی و مالیات بالاتر مواجه است، سرمایه گذاری و استخدام را محدود میکند.
علی ماهر، اقتصاددان، در توصیف این وضعیت گفته است: «بودجه امسال را نمیتوان کاملا انقباضی یا انبساطی دانست.» رشد هزینهها کمتر از تورم، انقباض عملی ایجاد میکند، اما انتشار اوراق، استقراض و تعهدات انتقال یافته به آینده اجازه نمیدهد بودجه را نمونهای کامل از انضباط مالی بدانیم. فشار واقعی بر حقوق و خدمات ممکن است کاهش یابد، در حالی که بدهی اسمی دولت همچنان افزایش پیدا کند.
کسری پنهان، اوراق و هزینه عقب افتادن سرمایه گذاری عمومی
انقباضی بودن قدرت خرید بودجه به معنای نبود کسری نیست. در لایحه اولیه، کسری تراز عملیاتی حدود ۶۱۵ همت و تراز سرمایهای نزدیک به منفی ۳۲۵ همت برآورد شده بود. مجموع این دو شکاف به حدود ۹۴۰ همت میرسید. تراز عملیاتی منفی نشان میدهد درآمدهای پایدار، از جمله مالیات، برای پوشش هزینههای جاری کافی نیست. تراز سرمایهای منفی نیز به معنای ناکافی بودن منابع نفت و واگذاری دارایی برای تأمین مخارج سرمایهای است.
واگذاری داراییهای مالی در لایحه حدود ۱۵۴۳ همت بود. نزدیک به ۹۴۰ همت از این رقم به انتشار اوراق و حدود ۵۹۰ همت به استفاده از منابع صندوق توسعه ملی مربوط میشد. سهم قانونی صندوق از درآمد نفت ۵۱ درصد در نظر گرفته شده بود، اما فقط ۲۰ درصد به صندوق تحویل میشد و دولت معادل ۳۱ واحد درصد از سهم صندوق را به صورت قرض در اختیار میگرفت. صادرات نفت نیز بر مبنای روزانه حدود ۱.۰۴۵ میلیون بشکه پیش بینی شده بود.
مرکز پژوهشهای مجلس دست کم ۱۳۰ همت از منابع لایحه اولیه را در معرض عدم تحقق دانسته بود. حدود ۴۰ همت از این ریسک به نفت و ۹۰ همت به استقراض پیش بینی شده از صندوق توسعه مربوط میشد. در یک برآورد دیگر، حدود ۶۰۰ همت از هزینههای جاری و ۳۲۵ همت از مخارج عمرانی عملا با منابع قرضی پوشش داده میشد. این ساختار همان وضعیتی است که میتوان آن را کاهش خدمات امروز در کنار افزایش تعهدات فردا دانست.
انتشار اوراق به خودی خود معادل چاپ پول نیست و میتواند جایگزین کم هزینه تری برای استقراض مستقیم از بانک مرکزی باشد، اما افزایش مستمر آن هزینه سود و اصل بدهی سالهای آینده را بالا میبرد. اگر بانکها خریدار اصلی اوراق باشند، بخشی از منابعی که میتوانست به سرمایه در گردش بنگاه اختصاص یابد، جذب تأمین مالی دولت میشود. نرخ سود بالا نیز هزینه سرمایه گذاری خصوصی را افزایش میدهد.
محمدجواد توکلی، عضو هیئت علمی مؤسسه آموزشی و پژوهشی امام خمینی، گفته است: «تثبیت اسمی بودجه عمرانی به معنای افزایش تراکم طرحهای نیمه تمام است.» پروژه نیمه تمام فقط یک دارایی بلااستفاده نیست. توقف راه، شبکه آب، برق، بیمارستان یا خط ریلی باعث فرسایش تجهیزات، افزایش هزینه تکمیل و از دست رفتن منافع اقتصادی میشود. تورم نهاده ساختمانی نزدیک به ۶۲ درصد نیز ارزش واقعی هر ریال اعتبار عمرانی را به سرعت کاهش میدهد.
کاهش سرمایه گذاری عمومی در شرایطی رخ میدهد که تشکیل سرمایه ثابت ناخالص در آمار بانک مرکزی ۱۱.۹ درصد کاهش یافته است. ساختمان ۱۵.۸ درصد کوچک شده و صنعت نیز در هر دو روایت رسمی رشد منفی داشته است. شبکه برق، آب، حمل و نقل و شهرکهای صنعتی به سرمایه گذاری جدید نیاز دارند، اما محدودیت بودجهای و بدهی دولت به پیمانکاران میتواند اجرای همین طرحها را به تأخیر بیندازد. کاهش تعمیر و نگهداری امروز نیز هزینه خرابی، قطعی تولید و سرمایه گذاری اضطراری آینده را افزایش میدهد.
بودجه شرکتهای دولتی نیز در همین چارچوب اهمیت پیدا میکند. وجود ۹۷ شرکت زیان ده، تمرکز ۹۵ درصد سود ناخالص در حدود ۱۳ شرکت و وابستگی سود سهام دولت به مجموعه محدودی از بنگاهها، پرسشهایی درباره بهره وری داراییهای عمومی ایجاد میکند. اصلاح واقعی هزینهها زمانی رخ میدهد که شرکت زیان ده، یارانه پنهان، امتیاز انحصاری و تعهدات خارج از بودجه نیز در کنار حقوق و پروژههای عمرانی بررسی شوند.
فشار مالیاتی در این ساختار میتواند مسیرهای متفاوتی پیدا کند. اگر دولت هدف درآمدی را با شناسایی فرار مالیاتی، محدود کردن معافیتهای فاقد کارکرد و دریافت مالیات از ثروت و عایدی غیرمولد محقق کند، نیاز به اوراق و پولی سازی کسری کاهش مییابد. اگر تحقق درآمد بر افزایش وصول از شرکتهای رسمی متکی بماند، بخشی از مالیات از طریق قیمت، دستمزد، اشتغال و سرمایه گذاری به سایر گروهها منتقل میشود. میزان تحقق درآمدهای دو ماه نخست و درخواست رسمی برای تعدیل هدف مالیاتی نشان میدهد این انتخاب، صرفا یک بحث نظری در متن قانون نیست.
