پنج سال بیاعتباری صندوق محیط زیست؛ توقف کامل واریزیها از سال ۱۳۹۸
شینا انصاری، رئیس سازمان حفاظت محیط زیست، در اواسط مرداد ۱۴۰۴ اعلام کرد که از سال ۱۳۹۸ تاکنون هیچگونه بودجهای از محل عوارض آلایندگی به «صندوق ملی محیط زیست» کشور واریز نشده و این نهاد عملاً به حالت تعلیق درآمده است.
به گفته انصاری، این صندوق که با هدف تأمین مالی پروژههای زیستمحیطی، احیای تالابها، کنترل آلودگی هوا و آب، و مقابله با بحرانهای اقلیمی تشکیل شده بود، در پنج سال گذشته به دلیل قطع منابع مالی، عملاً امکان اجرای مأموریتهای خود را از دست داده است.
آخرین واریزی رسمی به حساب این صندوق در سال ۱۳۹۸ ثبت شده و از آن زمان، منابع مالی موردنیاز برای حمایت از پروژههای مرتبط، تخصیص نیافته است. حتی پیشنهاد اختصاص ۱۰ درصد از عوارض آلایندگی صنایع که از سوی سازمان حفاظت محیط زیست مطرح شده بود، در فرآیند بررسی لایحه بودجه به تصویب نرسید.
اختلاف دولت و مجلس بر سر تخصیص عوارض آلایندگی
طبق اظهارات رسمی، طی سالهای ۱۴۰۱ و ۱۴۰۲ دولت پیشنهاد اختصاص ۲۰ درصد از عوارض آلایندگی به صندوق را در لوایح بودجه گنجاند، اما این پیشنهاد در کمیسیون تلفیق و صحن علنی مجلس رأی نیاورد. حتی در برخی جلسات کمیسیونها، رقم پیشنهادی تا ۳۵ درصد نیز مطرح شد، ولی نهایتاً تصویب نهایی انجام نشد. این روند باعث شد صندوق همچنان بدون منبع پایدار باقی بماند.
عوارض آلایندگی بر اساس ماده ۳۸ قانون مالیات بر ارزش افزوده، عموماً به حساب شهرداریها و دهیاریها واریز میشود و قانون به صورت ساختاری سهمی برای صندوق ملی محیط زیست قائل نشده است. از این رو، هرگونه تخصیص منابع به صندوق منوط به درج حکم صریح در بودجههای سالانه یا تصویب قانون جدید است.
آمار عملکرد گذشته صندوق
بر اساس گزارش مرکز پژوهشهای مجلس، بین سالهای ۱۳۹۴ تا ۱۳۹۹ این صندوق مجموعاً ۱۵ هزار و ۴۱۰ میلیارد ریال پروژه به بانکها معرفی کرده، اما تنها حدود ۱۵ درصد از این اعتبار تحقق یافته است. این آمار نشان میدهد که حتی در دوران فعال بودن صندوق نیز مشکلات جدی در جذب منابع و اجرای پروژهها وجود داشته است.
در سالهای ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱ نیز گزارشهای عملکردی منتشر شده که حاکی از کاهش شدید توان مالی و توقف بسیاری از طرحهاست. مدیران صندوق اعلام کردهاند که نبود جریان پایدار عوارض، عملاً بُرد اجرایی این نهاد را محدود کرده و بسیاری از پروژهها در مرحله اولیه متوقف ماندهاند.
پیامدهای قطع بودجه محیط زیست
تعطیلی عملی پروژههای احیای تالابها، کاهش آلودگی هوا و کنترل منابع آلاینده، از جمله پیامدهای مستقیم این بحران مالی است. کارشناسان هشدار دادهاند که در شرایطی که کشور با چالشهایی مانند خشک شدن رودخانهها و تالابها، آلودگی شدید هوا در کلانشهرها، کاهش منابع آب شیرین و فرسایش خاک مواجه است، بیتوجهی به تأمین منابع مالی صندوق محیط زیست میتواند پیامدهای جبرانناپذیری به همراه داشته باشد.
شینا انصاری این وضعیت را نشانهای از فقدان اراده سیاسی برای حفاظت از محیط زیست دانست و تأکید کرد که بدون ایجاد سازوکار قانونی برای اختصاص بخشی از عوارض آلایندگی به این صندوق، چشماندازی برای بهبود شرایط وجود ندارد.
علی سلاجقه، رئیس پیشین سازمان حفاظت محیط زیست، نیز در اظهاراتی جداگانه تأکید کرده بود که «دو سال پیش عوارض آلایندگی یک استان ۵ هزار میلیارد تومان شد؛ اما مشخص نیست این منابع در چه بخشهایی هزینه شده است». او گفته بود که تصمیم مجلس، اختصاص این منابع به شهرداریها و وزارت کشور بوده و سهمی برای صندوق ملی محیط زیست در نظر گرفته نشده است.
همچنین معاون حقوقی و امور مجلس سازمان حفاظت محیط زیست اعلام کرده است که «عوارض آلایندگی در بخشهایی هزینه میشود که بعضاً هیچ ارتباطی به مسائل محیط زیستی ندارد» و همین امر ضرورت بازنگری در قوانین و آییننامههای مربوطه را دوچندان میکند.
با وجود این انتقادات، تاکنون اقدام موثری برای بازطراحی نظام تخصیص عوارض و ایجاد منابع پایدار برای صندوق ملی محیط زیست انجام نشده است. این در حالی است که فعالان و ناظران حوزه محیط زیست، وضعیت فعلی را یک «زنگ خطر جدی» برای آینده اکولوژیک کشور ارزیابی میکنند.
پیامدهای اقتصادی پنج سال توقف فعالیت صندوق محیط زیست
توقف واریزی به صندوق ملی محیط زیست از سال ۱۳۹۸ تاکنون، نهتنها بُعد زیستمحیطی بلکه پیامدهای گستردهای در عرصه اقتصادی به همراه داشته است. این صندوق، که میتوانست نقش یک نهاد تأمین مالی پایدار برای پروژههای احیا، کنترل آلودگی و مدیریت منابع طبیعی ایفا کند، در عمل به دلیل نبود منابع مالی، فرصتهای اقتصادی متعددی را از دست داده است. در شرایطی که بحرانهای اقلیمی به شکل مستقیم بر اقتصاد کشور اثر میگذارند، غیبت یک نهاد تأمین مالی تخصصی، به معنای تشدید هزینههای بلندمدت است.
تأثیر بر شاخصهای کلان و هزینههای ملی
تحلیلهای اقتصادی نشان میدهد که بحرانهای زیستمحیطی، مانند آلودگی هوا و کمبود آب، سالانه هزاران میلیارد تومان هزینه مستقیم و غیرمستقیم بر اقتصاد تحمیل میکنند. بهعنوان نمونه، بر اساس گزارشهای رسمی، آلودگی هوا در کلانشهرها سالانه معادل چند درصد از تولید ناخالص داخلی کشور را به صورت هزینههای درمان، کاهش بهرهوری نیروی کار و خسارات به زیرساختها مصرف میکند. نقش صندوق محیط زیست در پیشگیری یا کاهش این خسارات میتوانست به شکل محسوس، فشار بر بودجه عمومی را کاهش دهد.
از سوی دیگر، پروژههای مرتبط با احیای تالابها و مدیریت منابع آبی میتوانند ارزش افزودهای در حوزه کشاورزی، شیلات و گردشگری ایجاد کنند. عدم سرمایهگذاری در این حوزهها، فرصتهای درآمدی بلندمدت را از بین میبرد. برای مثال، تالابهای خشکشدهای که میتوانستند با هزینهای نسبی احیا شوند، اکنون منبع تولید گرد و غبار شدهاند که علاوه بر مشکلات بهداشتی، هزینههای سنگینی برای زیرساختهای شهری و روستایی ایجاد میکنند.
وقتی صندوق محیط زیست بدون بودجه میماند، پروژههای مصوب و در حال اجرا یا متوقف میشوند یا با تأخیرهای چندساله مواجه میگردند. این تأخیرها باعث افزایش هزینههای نهایی پروژهها میشود، چرا که در اقتصاد ایران، نرخ تورم سالانه بالا بوده و هزینه اجرای هر پروژه بهصورت تصاعدی رشد میکند. پروژهای که در سال ۱۳۹۸ با بودجه ۵۰ میلیارد تومان قابل اجرا بود، ممکن است در سال ۱۴۰۴ به چند برابر بودجه اولیه نیاز داشته باشد.
علاوه بر این، توقف جریان نقدینگی به پروژهها باعث از دست رفتن توان شرکتهای پیمانکار و مشاور داخلی میشود. این شرکتها که اغلب در حوزههای تخصصی محیط زیستی فعالیت دارند، با کاهش سفارشات، مجبور به تعدیل نیرو یا حتی توقف فعالیت میشوند. نتیجه این روند، کاهش ظرفیت داخلی برای اجرای پروژههای زیستمحیطی در آینده است.
در سطح کلانتر، نبود یک نهاد تأمین مالی فعال، سرمایهگذاری بخش خصوصی در پروژههای زیستمحیطی را هم تحت تأثیر قرار میدهد. در بسیاری از کشورها، صندوقهای مشابه نقش «ضامن مالی» را بازی میکنند و با مشارکت در تأمین بخشی از هزینهها، بخش خصوصی را به سرمایهگذاری در پروژههای سبز ترغیب میکنند. اما در شرایط فعلی، این انگیزه به شدت کاهش یافته است.
هزینههای فرصت از دست رفته و اثرات منطقهای
یکی از مفاهیم کلیدی در اقتصاد، «هزینه فرصت» است. در مورد صندوق محیط زیست، این هزینه شامل تمامی منافع بالقوهای است که میتوانست از طریق اجرای بهموقع پروژهها حاصل شود. برای مثال، احیای یک تالاب میتواند موجب افزایش ذخایر آب زیرزمینی، توسعه کشاورزی پایدار و جذب گردشگر شود. هر سال تأخیر در این پروژهها به معنای از دست رفتن این منافع است.
در استانهایی که صنایع آلاینده فعالیت گسترده دارند، سهمی از عوارض آلایندگی میتوانست به بهبود زیرساختهای محیط زیستی همان منطقه اختصاص یابد. این موضوع علاوه بر ایجاد اشتغال محلی، به کاهش مهاجرتهای ناشی از تخریب محیط زیست کمک میکرد. اما با انتقال کامل این منابع به شهرداریها یا بخشهای غیرمرتبط، عملاً این فرصتها از بین رفتهاند.
بسیاری از مناطق کشور که بیشترین آسیب را از فعالیت صنایع آلاینده متحمل میشوند، کمترین بهره را از منابع حاصل از این آلودگی میبرند. در غیاب صندوقی که بتواند بهطور هدفمند این منابع را به پروژههای محیط زیستی برگرداند، شکاف توسعهای بین مناطق آلوده و غیرآلوده افزایش مییابد. این شکاف نهتنها از نظر زیستمحیطی بلکه از نظر اقتصادی و اجتماعی نیز پیامدهای بلندمدتی دارد.
در نهایت، تحلیل دادهها نشان میدهد که اگر در سالهای ۱۳۹۸ تا ۱۴۰۴ حتی ۲۰ درصد از عوارض آلایندگی به صندوق واریز میشد، میتوانست منابعی معادل چند هزار میلیارد تومان فراهم کند که برای اجرای صدها پروژه ملی و منطقهای کافی بود. این رقم، در مقایسه با هزینههای فعلی ناشی از تخریب محیط زیست، بهمراتب کمتر و از نظر اقتصادی توجیهپذیرتر بود.
چشمانداز اقتصادی بازطراحی ساختار صندوق محیط زیست
بررسی تجربه پنجساله تعطیلی صندوق ملی محیط زیست از سال ۱۳۹۸ تاکنون، نشان میدهد که وابستگی صرف به تصمیمات بودجهای سالانه، این نهاد را از ایفای نقش واقعی خود بازداشته است. از منظر اقتصادی، نبود منابع پایدار، اجرای پروژههای مقابله با آلودگی، احیای اکوسیستمها و کاهش اثرات تغییرات اقلیمی را به تعویق انداخته و موجب افزایش هزینههای ملی شده است. بازطراحی ساختار صندوق و ایجاد مدلهای نوین تأمین مالی، میتواند این روند را معکوس کند و صندوق را از یک نهاد منفعل به یک بازیگر کلیدی در توسعه پایدار کشور تبدیل نماید.
در علم اقتصاد محیط زیست، تأمین مالی پایدار به معنای ایجاد یک جریان درآمدی منظم و پیشبینیپذیر برای پوشش هزینههای پروژههای زیستمحیطی است. این امر به ویژه در شرایطی که پروژهها بازگشت سرمایه بلندمدت دارند، حیاتی است. برای مثال، سرمایهگذاری در احیای تالابها یا کاهش آلودگی صنعتی، در کوتاهمدت سود مالی مستقیم ندارد، اما در بلندمدت با کاهش هزینههای بهداشتی، افزایش بهرهوری کشاورزی و جلوگیری از تخریب منابع، منافع اقتصادی قابل توجهی ایجاد میکند.
یکی از چالشهای اصلی صندوق ملی محیط زیست این است که در سالهای ۱۳۹۸ تا ۱۴۰۴، حتی یک ریال جریان پایدار از محل عوارض آلایندگی به حساب آن واریز نشده است. این وابستگی کامل به مصوبات بودجهای سالانه، عملاً صندوق را در برابر تغییرات سیاسی و اولویتهای کوتاهمدت تصمیمگیران آسیبپذیر کرده است. در مقابل، در بسیاری از کشورها، صندوقهای مشابه از ترکیب منابع عمومی، عوارض هدفمند و سرمایهگذاری در ابزارهای مالی بهره میبرند تا حتی در زمان رکود بودجهای نیز بتوانند به فعالیت ادامه دهند.
پیوند اقتصاد سبز با صندوق محیط زیست
ایجاد پیوند مستقیم میان رشد اقتصادی و سرمایهگذاری محیط زیستی، یکی از راهبردهایی است که میتواند آینده صندوق را تضمین کند. اقتصاد سبز بر این اصل استوار است که رشد اقتصادی باید با حفظ و بازسازی سرمایه طبیعی همراه باشد. برای این منظور، صندوق محیط زیست میتواند به عنوان بازوی مالی پروژههای اقتصاد سبز عمل کند و سرمایهگذاری در بخشهایی چون انرژیهای تجدیدپذیر، بهینهسازی مصرف آب، و بازیافت پسماند را تأمین مالی کند.
برای مثال، اگر صندوق در پروژههای کاهش مصرف انرژی صنایع آلاینده سرمایهگذاری کند، کاهش هزینه انرژی و جریمههای آلایندگی در سالهای بعد، میتواند بخشی از سرمایهگذاری اولیه را بازگرداند. این مدل، ضمن ایجاد منافع اقتصادی برای صنایع، به کاهش آلودگی و بهبود شاخصهای زیستمحیطی کشور کمک میکند. در واقع، صندوق میتواند از یک نهاد مصرفکننده بودجه، به یک نهاد مولد ارزش اقتصادی تبدیل شود.
مدلهای پیشنهادی برای بازسازی منابع مالی صندوق
مدلهای مختلفی برای بازسازی منابع مالی صندوق ملی محیط زیست وجود دارد که میتوان با تطبیق آنها بر شرایط اقتصادی ایران، به یک ساختار پایدار دست یافت. یکی از این مدلها، تخصیص درصدی ثابت و غیرقابل تغییر از عوارض آلایندگی است که در قانون دائمی گنجانده شود تا صندوق بدون نیاز به تصویب سالانه بودجه، از آن بهرهمند شود. این درصد میتواند بر اساس حجم تولید آلاینده یا ارزش افزوده صنایع تعیین شود و به صورت ماهانه به صندوق واریز گردد.
مدل دیگر، استفاده از اوراق قرضه سبز است که در بازار سرمایه عرضه میشود و منابع حاصل از فروش آن صرف پروژههای محیط زیستی میگردد. این اوراق، علاوه بر تأمین مالی پروژهها، میتواند سرمایهگذاران خصوصی را نیز به مشارکت در پروژههای سبز ترغیب کند. تجربه کشورهایی مانند کرهجنوبی نشان داده که اوراق سبز میتواند در مدت کوتاهی، منابع قابل توجهی برای پروژههای احیا و کاهش آلودگی جذب نماید.
اگرچه شرایط بینالمللی و محدودیتهای اقتصادی، جذب سرمایه خارجی را دشوار کرده، اما برخی نهادهای مالی و صندوقهای جهانی محیط زیست همچنان برای حمایت از پروژههای کاهش انتشار گازهای گلخانهای و حفاظت از تنوع زیستی، منابعی در اختیار دارند. صندوق ملی محیط زیست میتواند با طراحی پروژههای قابل سنجش و شفاف، بخشی از این منابع را جذب کند. این منابع نهتنها به اجرای پروژهها کمک میکند، بلکه موجب انتقال فناوری و ارتقای دانش فنی داخلی نیز میشود.
در مجموع، بازطراحی ساختار مالی صندوق محیط زیست بر پایه اصول اقتصاد سبز، تنوعبخشی به منابع درآمدی، و مشارکت بخش خصوصی، میتواند ضمن کاهش فشار بر بودجه عمومی، ظرفیت کشور را برای مقابله با بحرانهای زیستمحیطی افزایش دهد. این تغییر رویکرد، علاوه بر منافع زیستمحیطی، دستاوردهای اقتصادی قابل توجهی همچون ایجاد اشتغال سبز، افزایش بهرهوری منابع و ارتقای کیفیت زندگی را به همراه خواهد داشت.
